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基础设施项目合规性之背景与立项

摘要：基础设施项目在建成运营后，其前期工作手续是隐藏于“工程实

体”背后的“隐蔽工程”，像地基之于房屋、钢筋之于梁柱一样，是项目未

来价值实现的内在要求。具体而言，我国基础设施项目前期工作手续的合规

性，主要体现于立项、土地、规划、环保、施工、竣工验收等方面的手续流

程是否完整、论证依据是否充分。对合规性的认识不应仅着眼于手续办理承

载的形式和程序，更应是蕴含于证照流程背后的内涵和实质：看待合规性问

题既要回归历史、正视当时的历史背景和政策环境，又要审视当下、领会不

断完善的政策精神和改革要求；既要关注单独手续事项是否依法合规，又要

关注不同手续事项间是否存在冲突和矛盾。在所有前期工作中，立项是基础

设施项目决策的核心内容，立项制度伴随着我国投融资体制改革而动态演进。

当前我国固定资产投资项目分为审批、核准、备案三种立项方式，每种方式

也有着不同的合规性要求。

关键词：基础设施；项目前期工作手续；合规性；政策演进；立项。

一、研究背景

(一)固定资产项目投资管理制度改革不断深化

改革开放以来，传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式被打破，

市场和政府的关系得到重新定位，市场开始发挥配置资源的基础性作用，政

府则主要解决市场失灵、公共利益的问题。伴随着国家投资体制的深化改革，

我国投资主体多元化、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局逐步形成。

尤其是党的十八大以来，政府投资管理体制持续创新，愈来愈强调政府过程

服务和事中事后监管的职能转变。工程建设项目审批制度改革是党中央、国

务院在新形势下作出的重大决策，也是推进政府职能转变和深化“放管服”

改革、优化营商环境的重要内容。为更好的扩大有效投资，近年来，推进重

要项目协调机制，精简审查环节、规范审批事项、减少审批要件、提高审批

效率一直是项目审批制度改革的重要方向。

基础设施是为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用

于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统，是社会赖以生存

发展的一般物质条件。基础设施作为重要的固定资产，在投资建设过程中应

遵循国家固定资产投资管理制度的有关规定，其项目前期工作手续的有关要

求也随着固定资产投资管理制度的变化而不断完善。

(二)项目前期工作手续合规性是存量资产盘活的必要条件

我国已进入基础设施资产存量时代，基础设施投资作为我国经济增长的

压舱石，曾长期保持高增长状态，2016年、2017年增长率分别为17.4%和

19.0%。新常态下依靠新增基础设施投资“稳增长”“保增长”难以为继，

2018年、2019年连续两年的增长率均为3.8%，2020年和2021年下滑至0.9%

和0.4%（见图1）。因此，基础设施存量资产的有效盘活成为了当今的时代

召唤。

图1我国基础设施投资年增长率变化情况（％）

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为了有效盘活存量资产，国务院办公厅于2022年5月发布了《关于进

一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号），鼓励

各地加大存量资产盘活力度、扩大有效投资，并在文件的“积极落实项目盘

活条件”部分，要求各地要完善包括“项目前期工作手续”在内的“盘活条

件”。随后，国家发展和改革委员会办公厅于2022年7月发布《关于做好

盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号），

对“推动落实盘活条件，促进项目尽快落地”提出了更具体的要求