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我国公务员回避制度研究

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刘畅

摘要公务员回避制度是指通过法制化的方式，防止情感因素或其他因素渗入公共行政领域，从而实现公平、公正、规范行政的目标。本文从公务员回避制度的内涵、历史沿革、意义、分类等角度，系统地阐述回避制度的相关理论与实践，以期对当前的行政体制提出些许启示。

关键词公务员回避制度任职回避公务回避地域回避

：DF713：A

公务员回避制度是世界上许多国家所采用的一种保证公平、公正行政的基本制度。“回避”作为一个法律名词出现在人们的政治生活中。最早是指在司法审判中审判人员由于同案件有利害关系而不能参加该案的审判。相应地，在行政程序中，同行政相对人或行政相关标的有利害关系的公务员必须避免参加有关的行政活动，以确保行政行为形式上的公正。

一、公务员回避制度的内涵

公务员回避制度，是指为了公务员不因亲属关系等因素对公共行政产生不良影响，通过对公务员所任职务、任职地区和执行公务等方面作出的限制性规定的法律规范的总和。人事行政领域的回避制度实际上是公务员任职的一种消极资格，是为防止国家公务员利用职权、徇私舞弊而对其任职和执行公务有所限制。它实际上是通过严守进入公共行政领域的路径以及实施行政行为的开端。来确保国家工作人员公正、廉洁地履行公职。从公务员回避制度的范围、过程及其实施结果来看，它具有以下基本特点：

(一)广泛性。

从公务员回避制度的实施过程来看。回避制度贯穿于整个公务员管理的全过程与各项实施程序之中。因此，对公务员回避制度的管理要与其他环节配套适用，公务员任免机关在录用、交流和晋升公务员的过程中。应对公务员进行严格检查，以确定其是否有需要回避的情况。有些学者将此种特性称为回避制度的严密性

(二)预防性。

公务员回避是一种事前规制。即不论公务员在公共事务的推行过程中是否会因亲属关系等因素对公正、廉洁执法产生不良影响，都必须按照规定实施回避。这是因为，形式公正和公众信任在整个行政过程中占有举足轻重的地位。可以想象，从某种被质疑的程序出发很难生成一个被信任的行政结果。因而从程序来讲，它就像一道“防火墙”，具有预防功用。

(三)强制性。

回避制度实施的目的在于确保公共事务的顺利推行，以实现公共行政的公平、公正与效能等价值。对于公务员而言，在法律规定的范围内实行回避，是对其行政行为的一种法定边界，无论公务员本人的意愿如何，其必须履行的此项义务。

二、公务员回避制度的历史沿革

我国是现代公务员回避制度的发源地。所谓回避，就是因避嫌而不参与其事。包括“避亲”和“避籍”两个方面。在漫长的封建社会中。封建统治者就在官吏的选拔和任用上实施了回避制度，其目的是为了限制和防止中央和地主官吏利用亲属旧故相互勾结，动摇以致瓦解君主的封建统治。据考证，汉代为防止亲属间在任官过程中结党营私，即所谓“州郡向党，人情比周”，特制定《三互法》，是指婚姻之家的两州人不得交互为官，这被认为是我国对回避制度的最早规定。唐宋时期，回避制度既继承汉代的做法，又有所创新和发展，具体表现在以下几点：一是同一机构内有隶属关系的亲属要回避；二是亲属之间虽无职务上的隶属关系。但不便于执行公务亦要回避；三是对地区回避作出了明确规定；四是宋朝明确规定了任职回避。明清时，对本籍和邻籍的回避则更为具体严格，回避制趋于完善。“南人官北，北人官南”是明初任官的基本原则。清代不但完全袭古，而且较前朝扩大了回避范围，有了进一步发展。雍正时期还对亲属关系和师生关系的回避作出了特别规定。

我国古代回避制度的建立，在整顿吏治，帮助官员摆脱各种宗法关系、裙带关系的羁绊等方面起到了积极的作用，同时也为国家机器的正常运转营造了良好的环境。

我国人事制度在改革之初就比较重视回避制度，并在相关法律、法规中，设专章规定了公务员和党政领导干部的回避制度。但实践中，这一制度的实施却并非尽如人意，大量的公务员仍深陷于亲缘、地缘网络中，以权谋私，滋生腐败。因此严格实行公务员回避制度具有十分紧迫的必要性：

(一)纯洁行政环境和政府形象，利于公务员健康成长。

现代政府追求建立良好形象，其内在本质是提高政府、公务员的声望和威信。政府及各部门通过建立和谐的人际关系，使行政组织内部关系更为融洽，如果各种“关系网”充斥行政机关。则会严重地破坏和干扰行政机关的自我管理机制的正常发挥。建立和实行公务员回避制度，能将各种关系网减至最低，有利于行政机关的自我管理和公务员的健康成长。

(二)防止不正之风的滋生和繁衍，密切党群、干群关系。

诸多事实表明，人情与国法混为一体必然妨碍党和国家方针政策的正确执行，败坏党政声誉。挫伤干群感情和积极性。当群众的积怨不能通过正常的渠道得以疏解时，社会的不安定因素就会上升。因此，回避制度的适用必将在防止不正之风的繁衍和密切干群关系上发挥极其重要的作用。

(三)促进国家机关自我管理