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2010～2011年陕西保障性住房建设状况与发展对策研究
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2010年和2011年是全国保障房大规模建设的两年，也是陕西省保障房快速推进的两年。这两年，陕西省分别完成12.48万套和48.13万套保障房开工建设任务，2012年还将完成43.6万套建设任务。保障房大规模推进面临的问题及相应的化解对策，是本文试图回答的问题。
一陕西省保障性住房建设基本情况
（一）保障房建设政策背景
伴随我国住房制度改革，住房市场化的逐步推进，我国保障房政策经历了从1994年提出，1998年初步确立，2003年保障房处于缺位状态，2007年保障房建设理性回归，2010年重新大规模启动，保障房建设快速发展等阶段。
保障房建设的提出。
1994年7月，国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定了“建立与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化”的住房制度改革目标，提出以建立住房公积金制度为主，辅以提租和售房等改革措施；指出建立以中低收入家庭为对象具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。该政策的出台，标志着我国福利分房向住房货币化的转变，开始建立与社会主义市场经济体制相适应的住房保障制度，并初步勾勒出以经济适用房为主要形式的保障性住房制度改革的框架。
保障房体系的初步确立。
住房分配制度的改革，推动了我国房地产业的快速发展和居民住房条件的改善。然而，住房价格快速攀升与人均收入水平增长相对缓慢之间的矛盾显露出来，住房价格成为社会各界广泛关注的重要指标。1998年，为贯彻“十五大”精神，国务院下达了我国住房体制改革的纲领性文件——《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，指出停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，即最低收入家庭由政府或者单位提供廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他收入家庭购买、租赁市场价格的商品住房。通知还说，“要调整住房投资结构，重点发展经济适用房”，“加快解决城镇住房困难的居民住房问题，新建经济适用住房出售价格实行政府指导价，按保本微利的原则确定”。同年，建设部发出《关于继续做好1998年国家安居工程（经济适用房）实施工作的通知》。这是我国第一次将经济适用房明确纳入具有保障作用的安居工程中来。根据通知要求，建设部于1999年制定了《城镇廉租住房管理办法》，提出逐步形成实物配租、租赁住房补贴和租金减免等3种主要保障方式的廉租房保障体系。此后有关经济适用房和廉租房建设的政策逐步出台，保障性住房政策进入全面推进和综合改革创新的新层面。至此，以廉租住房—经济适用住房—商品住房为内容的我国城镇住房供应体系得以构建，拉开了以经济适用房为供应主体的保障性住房建设的序幕。1998年始，经济适用房进入“兴建”状态，全国各地经济适用房在短短几年内如雨后春笋般快速发展，无论开工面积还是项目数量都成倍增加，经济适用房迎来高速发展时期。房价的相对低廉，使经济适用房逐渐成为中低收入家庭住房的重要选择。
保障房建设缺位。
2003年是我国住房体制改革的分水岭，也是保障房建设的转折点。为了加速经济的发展，2003年始，国家出台一系列新政，土地招拍挂制度全面推开，房地产业快速增长，成为拉动经济增长的支柱产业，住房市场出现了重大变化。从这一年起，我国住房制度开始过渡到全面市场化，商品房迅速占领住房供应市场，普通商品房挤占取代经济适用房作为市场的供应主体，一定程度上导致了保障性住房的建设和供应不足，“重市场、轻保障”的格局逐步显现。全国的经济适用房投资在2004年首次出现负增长，2005年达到最大降幅14%，我国保障房建设出现缺位。
保障房建设理性回归。
不断上涨的房价和保障性住房的缺失使广大居民的住房压力越来越大，为抑制房价过快上涨，规范住房市场运行秩序，切实保障中低收入家庭的基本居住权，2006年，国务院颁布条例，要求地方政府将土地出让净收益的部分按一定比例用于廉租住房建设，并为参与廉租房建设的开发商提供银行信贷便利。2007年8月7日，国务院颁发的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出：进一步建立健全城市廉租住房制度，逐步扩大廉租住房制度的保障范围；改进和规范经济适用住房制度，合理确定经济适用住房供应对象、标准；逐步改善其他住房困难群体的居住条件等。这一政策标志着我国保障性住房被重新赋予重要地位，住房供应从“重市场、轻保障”转向“市场、保障并重”。《若干意见》还提出：远离城市的独立工矿区和住房困难户较多的企业，可以利用自用土地，在符合城市规划的前提下建造住宅，按经济适用住房的政策销售给本企
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