我国创新政策制定主体协同问题研究.docx

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2006―2014年我国创新政策制定主体协同问题研究

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中图分类号：G322文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）12-0028-05

一、引言

随着“互联网+”、大数据时代的到来，创新驱动发展战略已成为我国促进经济发展方式转变的国家战略。提升国家创新能力的一个关键要素是创新模式的变革，即如何实现由封闭式创新、开放式创新到协同创新。协同创新包含两个重要特点即创新主体多样性和创新领域跨度性，而创新政策协同是实现协同创新的重要制度保障。

创新政策是国家或地区为实现创新发展而推出的相关政策组合，其主要功能是通过营造国家创新环境，激发创新者的创新能力，保护创新成果和创新市场，从而提高国家经济的国际竞争力。学界关于创新政策的定义还未达成共识，但比较一致的观点是创新政策以推动技术创新为核心，是与创新相关的各类政策的组合。创新政策与新的经济增长点的探索，以及与国家、企业等主体竞争力的获得密切相关。简言之，创新政策是一国或地区为推进科学技术创新活动而推出的一种政策体系。政策体系的运行必然涉及多部门、多机构之间的协同。

我国创新政策具有明显的政府导向型特点，呈现出“等级―线性”的部门间协调模式。创新政策包括财政、科技、教育、税收、金融、产业等与创新相关的所有政策，其“碎片化”程度是其他政策不可比拟的。显然，仅从宏观层面研究创新政策是不够的，应深入到政策制定过程中观其全貌。因此，本文对2006―2014年我国创新政策主体间协同关系的研究，对于完善我国创新政策系统具有重要价值。一般来讲，创新政策主体包括政策的制定主体和执行的参与主体，而我国创新政策主体规模庞大，尚未形成标准的统计规范。本文将创新政策主体限定为我国制定及颁布创新政策的中央部级及其以上的国家部门，即创新政策的制定主体。

创新政策。在选取政策样本的过程中，依据政策是否具备创新点划分创新政策范围。例如，《科技部关于认定第十批国家级示范生产力促进中心的通知》是科技部为贯彻落实《生产力促进中心“十二五”发展规划纲要》，加强国家级示范生产力促进中心建设提供政策支持，就被认定为属于创新政策范畴。同时，多部门联合发文创新政策依旧按照创新点判断进行收集。

具体而言，本文选取了全国人民代表大会及其常务委员会、国务院、国家发展和改革委员会（以下称发改委）、商务部、财政部、科学技术部（以下称科技部）、教育部、人力资源和社会保障部（以下称人社部）、工业和信息化部（以下称工信部）、外交部、住房和城乡建设部（以下称住建部）、农业部、交通运输部（以下称交通部）、中国人民银行、国家税务总局、国家知识产权局、国家工商行政管理总局、中国银行业监督管理委员会（以下称银监会）、中国证券监督管理委员会（以下称证监会）、中国保险监督管理委员会（以下称保监会）等20个重要的国家发文机构进行统计。根据上述部门在2006年到2014年10月间发布的创新性的法律法规、条例、细则、规定、办法、决定、意见、通知、公告，按照2006―2008年、2009―2011年、2012―2014年三阶段进行统计，分为单部门发文统计和多部门联合发文统计，并采用定量和定性相结合的方法进行分析。

二、2006―2014年我国创新政策制定主体协同演变的特点和问题

部门联合制定、颁布创新政策文本正是政策制定主体协同创新的体现，因此，文中对我国创新政策制定主体间协同情况的分析以部门联合制定、颁布的创新政策为依据。

1.政策制定主体协同成为创新政策制定与颁布的趋势

表1是对我国2006―2014年以部门联合形式颁布的所有的创新政策涉及的协同部门情况所做的阶段统计。可以看出，我国政策主体协同制定及颁布创新政策的数量随时间整体呈增加的变化趋势，而且涉及的部门数量不断增加：两部门联合发文数由2006―2008年的166条增加到2012―2014年的194条，另外三部门、四部门、五部门、六部门、八部门联合发文数目的阶段性变化也较明显；2012―2014年有5条创新政策的颁布涉及10个中央政府部门，4条创新政策的颁布涉及11个中央政府部门，多部门联合发文较之以前明显增加。

2.创新政策发文主体过于集中

从两部门联合发文中部门合作次数统计看两部门组合，在三个阶段中，财政部和国家税务总局组合的次数最多（国家税务总局官网只公布了2008年以后的数据），分别位于三阶段列表之首。分阶段来分析，2006―2008年中，除了财政部与税务总局联合制定和发布创新政策的数量最多外，财政部和教育部组合联合发文次数也较多，为16条；2009―2011年中，除财政部和国家税务总局组合外，其他按合作次数从多到少进行部门组合排列是商务部和财政