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关于“市管县”体制改革的构想

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[摘要]“市管县”体制是中国的一种主导性的行政管理制度。但随着区域经济和城市化的发展，尤其是市与县经济差距的缩小，由于“市管县”体制缺乏系统配套的城市发展机制和人口政策的平台，该体制下的市县矛盾已经成为当前中国行政区划管理中的最突出矛盾，“市管县”体制暴露了许多的弊端。为此，国内一些专家学者和实际工作者都提出了自己的关于“市管县”体制的改革措施。本文作者正是在此基础上并结合现阶段“市管县”体制所遇到的问题，提出了改革“市管县”体制，实行省直管县策略，并对其进行了理论与实践方面的可行性分析。

?[论文关键词]市管县体制?省管县?强县扩权?市县分治

“市管县”，又称“市领导县”，是指以经济比较发达的中心城市作为一级政权来管辖周边的一部分县、县级市的体制。这种体制的形成是我国城乡经济一体化和政府管理一体化两个过程同步进行的重要结果，是中国由一个典型的农业国逐步转向一个工业国的重要标志。现阶段，我国地方行政区划层级，除台湾、香港、澳门、海南和直辖市外，基本上是省（区）—市—县（市、区）—乡（镇）四级①。“市管县”体制已成为全国各省（区）最基本的行政体制。随着时代的发展，“市管县”体制的历史适应性变成了经济发展的束缚。对“市管县”体制改革，越来越受到社会各界的热切关注。

一、“市管县”体制的由来——历史演进

（一）“市管县”体制的历史沿革

????1.改革开放前

1949年新中国成立后不久，为了保证城市蔬菜等副食品的供应，天津、无锡、常州、北京和上海等大城市自发地领导起周围的县。1950年10月，旅大行署改为旅大市，为东北行政区直辖市，下辖旅顺市和金县、长山县，正式开创了全国“市管县”的先河。1959年，第二届全国人大第九次会议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，对“市管县”体制作出了法律上的规定，直接推动了“市管县”体制的发展。至1960年，全国已经有48个市领导234个县，约占全国县建制总数的八分之一。但这次“市管县”体制产生的契机是大跃进和人民公社化运动，由于缺乏客观的经济文化基础，因而很快就“降温”了。1961年以后，随着经济调整和整顿的开始，“市管县”体制不仅停止了发展，而且大量的市又恢复了原有体制，特别是河北省，恢复了全部专区和专员公署。至1965年，全国领导县的市下降到25个，领导的县还不到1960年的三分之一。至此，“市管县”体制经历了第一次大起大落②。

2．改革开放后

1978年党的十一届三中全会后，随着改革开放和商品经济的发展，尤其是1982年后，党中央、国务院充分肯定辽宁省在经济发达地区实行“市管县”体制的经验，发出《关于改革地区体制，实行市管县的通知》，并批准了江苏全省实行“市管县”体制，全国各省、自治区都扩大了试点，数学论文从而出现了“市管县”的高潮。1983年在全国试行。随后中央又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”，并把此作为1983年地方政府改革的一项重要内容。从此，“市管县”体制开始在全国范围内推行③。

到2004年底，全国332个地级行政区划单位中，已经有269个“市管县”体制下的地级市，“市管县”体制下的地级市所领导的县占全国总数的80%以上④。

（二）“市管县”体制的历史作用

“市管县”体制是时代发展的需要，是在中国特定的政治经济环境下，在传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中形成的，具有历史适应性。

1．“市管县”体制解决了地和市两套机构的重复设置

随着中国城市经济社会的快速发展，中等城市初具规模，升格为地级市，与设在同一城市内的地区，造成机构重叠。在我国当时的省级政区格局下，省如果直管县，其管理幅度过大，管理负担过重，无论是从人力还是从物力方面，绝大多数省级政区是难以实现省直管县级政区的。

2．“市管县”体制增加了政治领导的组织力

对于我们幅员辽阔、人口众多的大国来说，由于物质条件和自治能力的限制，管理幅度狭窄，在省与县之间，增加管理层次，达到了增加管理力度的作用。

3．“市管县”体制对组织区域的生产和流通发挥了积极作用

面对改革开放初期城乡分割，商品严重供给不足的局面，中央提出通过“市管县”体制，把中心城市变成商品交换中心，发挥中心城市优势，带动整个区域经济发展。

4．“市管县”体制对于实行城乡优势互补发挥了一定作用

“市管县”体制打破了城乡分割、条块割裂的局面，加速城乡交流和融合，缩小城乡差别，促进了城乡联合。

二、“市管县”体制存在的问题

尽管“市管县”体制有其积极作用，但随着我国政治、经济体制改革和市场经济体系的确立和不断完善，“市管县”体制已逐渐偏离其改革初期设想的长远目标，局限性越来越明显，其弊端也是显而易见的：

（一）“市管县”体制缺乏法律依据，