关于完善中国金融机构市场退出机制的思考.docx

??

?

??

关于完善中国金融机构市场退出机制的思考

?

??

?

?

?

?

?

?

?

???

?

?

?

?

?

随着金融自由化和全球化的发展，在现代信息技术的支持下，资金的流动性和资产的虚拟化趋势得到加强，银行固有的脆弱性更显突出，金融业的对外开放使得处理和应对金融危机的难度越来越大，金融安全已成为国家安全战略的重要组成部分。从维护金融安全与稳定的角度和完善中国金融监管体系来看，当前加快金融机构市场退出机制的建设显得尤为重要。目前中国高危金融机构风险集中在地方中小金融机构上面，总体上看，风险形势严峻，风险处置工作进展缓慢，清算时间过长，处置成本过高，已经成为了严重影响社会安定的不稳定因素。从维护社会整体利益和银行业长远可持续发展的角度看，从经济成本、政治成本和社会成本的综合权衡看，中小金融机构风险需要尽快处置。建立健全一整套金融危机处置制度安排，系统规范现有中国金融风险处置工作，已迫在眉睫。

一中国的金融机构市场退出机制中存在的主要问题

随着中国金融业改革开放的不断深入，金融业长期积累的风险逐步暴露。自20世纪90年代以来，国家为了救助问题金融机构和维护社会金融稳定付出了巨大成本，据中国人民银行研究局副局长焦瑾璞测算，总计付出约人民币5万亿元。目前仍有大量的高风险金融机构无法顺利地退出市场，回顾总结以往的风险处置工作，我们发现，中国的金融机构市场退出机制存在严重缺陷。当前中国金融机构市场退出工作中存在的主要问题和缺陷有：

（一）处理问题金融机构市场退出的法律法规尚未健全

到目前为止，中国相继出台的《商业银行法》、《保险法》、《公司法》、《企业破产法》、《民事诉讼法》、《证券法》、《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》以及《金融机构撤销条例》等有关法律法规，都不能为金融机构市场退出行为提供完整和可操作性的法律规范。《中国人民银行法》、《商业银行法》、《金融机构管理规定》、《金融机构撤销条例》等有关法律法规，虽然规定了人民银行或监管当局可以对已经或可能发生信用危机的商业银行实施接管，也规定了商业银行合并、解散、被撤销和被依法宣告破产的市场退出的法定形式，但大多数仅为原则规定，对商业银行市场退出的有关规则缺乏详细准确的表达，法律条文过于简单、粗糙和分散，没有对金融机构市场退出的所有方面进行规范。实践证明，其操作性差，难以适用。目前实施的《公司法》、《企业破产法（试行）》等法律，虽然规定了企业法人破产还债的程序，但没有考虑到金融企业的特殊性质。其一，金融机构作为公众企业，其债权债务的社会关系广泛而复杂，金融机构的破产容易引发金融业的系统风险和社会动荡；其二，金融机构的资产分为自有资产与客户财产两部分，金融机构破产时法律上需要对其众多的客户财产的保护做出专门规定；其三，金融机构破产清算可能涉及境内外的财产和不同国家法律管辖下的债权债务关系，金融机构破产的域外效力问题尤显突出。2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过新的《企业破产法》（自2007年6月1日起施行），在立法理念和适用范围等方面有了很大的进步，如确立了破产的管理人制度，完善了重整、和解以及债务清偿顺序等方面的规定，对于金融机构破产的法律规定也有了新的改进，主要体现在附则中第一百三十四条，即“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法”。按照新的破产法，商业银行、保险公司等金融机构的破产同样适用于企业破产法规定的程序，但是新破产法仍然有诸多不完善的地方，特别是对于金融机构破产的特殊性方面，相关的法律规定仍然缺失，将其直接适用于金融机构的破产仍然有现实上的障碍。目前由于法制上的不健全和缺乏可操作性，现实中的金融机构市场退出的操作基本上是由地方政府主导，基于民事的契约关系来解决清算过程中的债权债务关系，处理股东权益。政府在处理金融机构市场退出时按照一事一策的方法处置，随意性较大，处置工作缺乏明确的法律支持，也没有有效的约束机制来制约其行为和权力，容易引发纠纷和诉讼。从1995年中银信托被接管以来，除了广东国投破产案外，多数问题金融机构的风险处置都采取了关闭、重组或合并（接管）的市场退出模式，而很少采用破产的形式。基本的思路是，地方政府出于社会稳定需要，出资或者借用央行再贷款代位全额清偿自然人债务，取得自然人债务清偿的权利，最后在清算时地方政府与其他债权人平等受偿剩余的清算资产，地方政府通过财政兜底承担大部分破