关于中国商业航天的法律思考.docx

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关于中国商业航天的法律思考

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中国空间法学会张振军

张振军，现任中国空间法学会秘书长、《空间法学研究》年刊主编、国际空间法学会理事等。主要代表作包括专著《月球资源开发国际法律制度研究》、共同主编的国际宇航科学院课题《外空矿物资源：挑战和机遇的全球评估》（美国出版）。2011年起担任联合国外空委“外空活动长期可持续性”专家组成员，多次作为中国代表团成员赴外参加多边谈判，并深度参与国家航天立法论证工作。本文为作者应邀在首届“中国商业航天高峰论坛”发表主题演讲的核心内容，收录本刊时内容略有更新。

良好的法治环境可以预设游戏规则，全面提升政府、市场和社会的运转效率，高效配置资源，减少商业竞争的不确定性，降低企业的经营风险和管理成本。建设有序、完善的法治环境对于中国商业航天发展具有重要的战略引领和战略保障作用。中国航天走出去参与国际商业竞争，迫切需要了解欧美发达国家的法治环境。美国的商业航天立法体系最为成熟，非常值得中国企业借鉴。2015年11月25日，美国总统奥巴马签署最新商业航天法案，对现行外空资源法律制度构成了突破，需要我们高度关注。2015年11月26日，国家国防科技工业局召开航天法论证起草工作领导小组第一次会议，全面启劫我国航天法论证起草工作。中国航天立法需要更加关注商业航天的立法需求，为中国商业航天发展营造良好的制度环境和法治环境。这既是落实中央“四个全面”战略布局的实践要求，也是“发展航天事业、建设航天强国”的内在需求，必须广泛凝聚共识，完善科学论证，切实抓紧抓好。

一、中外商业航天的不同定义模式

研究发现，中国、美国、欧洲对商业航天的定义模式既存在相似性，但也存在明显区别，主要体现在对市场主体和经营模式的认定上。研究欧美发达国家商业航天发展模式，必须清晰地把握其基本概念。只有在同一语境下进行的比较研究才能更有针对性，才能创造应有的应用价值。

在美国，商业航天特指航天活动的私营化以及私营企业参与的航天活动。具体包括三个方面：第一、国家航天工程项目的商业化运行，凡是私营企业能够承担的国家重大航天工程项目（包括军事航天项目），都通过市场竞争方式交给私营企业运营；第二、非政府项目的商业化运行，系指美国私营企业自行发起、自主经营、自担风险的纯商业航天项目。比如，一批互联网巨头开始跨界进入商业航天领域，如谷歌、亚马逊；第三、空间应用领域的商业化，包括对卫星通信、遥感、导航应用业务的逐步放开。目前，除少量涉及国家安全领域的航天项目由政府或军方直接控制外，已经是充分竞争、自主发展的商业市场。

美国商业航天必然是市场经济、规模经济、法治经济，但并非完全的自由经济，同时也必须符合其国家安全利益，对外合作必须服从其航天技术和产品的出口管控制度。事实上，美国的商业航天立法并非仅仅“在商言商”，而是充斥着大量“国家安全”条款，甚至公然违反全球自由贸易原则而执行国别歧视政策。限制中美航天合作的“沃尔夫条款”等相关立法内容只要一天不废除，就必然成为影响中国商业航天国际化的最大外部因素。

欧洲（本文所述的欧洲概念包括欧洲主要航天国家、欧盟、欧空局等）则不问企业的所有制属性，只要按照市场规则运行即为商业航天。欧洲商业航天目前还局限于各类企业（包括美国企业）以竞争性方式承接欧盟、欧空局或欧洲特定国家的政府项目，包括使用目前较为通行的PPP（公私合营）模式，同时也积极开展国际项目合作，实现航天资源在全球的高效配置。但是，总体而言，欧洲私营航天企业的创新力、企业家精神、国际竞争力明显弱于美国，欧洲商业航天发展水平及其立法水平也明显落后于美国。

从国际视角来看，中国商业航天目前仍处于创业的初始阶段。受传统计划经济的影响，我国目前对商业航天尚未形成明确的定义，但业界、学界对商业航天的理解与欧洲的定义模式更为接近，只要是市场主导配置资源的航天活动即为商业航天。从历史维度看，中国商业航天经历了由外向内、自上而下、改革驱动的发展历程。随着我国全面深化改革、全面依法治国举措的逐步落实，中国商业航天必将进入大发展大繁荣阶段。

二、美国商业航天立法的启示

美国商业航天立法体系发展最早、也最为成熟，非常值得我们关注和借鉴。美国商业航天立法起源于1962年《商业通信卫星法》，但1958年《国家航空航天法》就已预设了商业航天的发展方向，明确规定了政府和军方、民用航天和军事航天的权责边界，鼓励航天活动通过服务国家社会经济获得自主发展能力。下表列出了美国商业航天的发展路径。

2015年，在美国私营航天部门的大力推动下，美国参众两院加快推进商业航天立法进程，年内分别审议通过促进商业航天发展的法案。2015年11月25日，美国总统奥巴马签署经过内容整合的国会新法案，美国最新一轮商业航天立法进程尘埃落定。其主