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西方行政学说之二:古德诺的政治—行政二分法
三、西方行政学说之二:古德诺的政治—行政二分法
一、生平与著述
1900年出版了体现了其主要行政学思想的名著《政治与行政》。
在该书中,古德诺舍弃了的立法、行政、司法三分的政治学传统,
对威尔逊提出的政治-行政二分法作了进一步的阐释和发挥。提出政治
是民意的表现,也即政策的决定,行政是民意的执行,也是政策的执
行。
他这种创造性的主张对后来行政学的独立研究有着很大的贡献。
以《政治与行政》一书中,古德诺通过对国家行政与政治、法律、
政党的相互关系;行政与立法、司法的相互关系;中央与地方的关系
以及行政功能与体制的关系等一系列重大理论问题的考察与分析,比
较系统地阐述了他的行政学思想。该书奠定了他在行政学研究上的不
朽地位,对后世的行政学研究产生了深远的影响。
二、主要思想内容
由于受时代的影响,古德诺并没有把自己的主要注意力集中在行
政部门的具体事务上,而是分析了行政有效展开所涉及到的外部环境
问题。其行政学思想主要体现在其著作《政治与行政》中。
通过该书,古德诺总体上关注如何才能即实现民主治理(政府的
民治性),又提高政府行政管理的效率。民主与效率要兼顾,而其认
为方法是政治与行政的协调,并指出了政治与行政协调的几条具体途
径。
〈一〉、对政治—行政二分法的进一步阐释
古德诺以提出政治—行政二分法而闻名。
所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能:
“政治”——国家意志的表达;
“行政”——国家意志的执行
古德诺对政治—行政二分法的贡献,并不在于他提出的这个“政
治—行政”两分法本身有什么新意。其贡献在于:他通过对‘政治—
行政’二分法的进一步阐释:
政治—行政是两种不同的政府功能,但这两种功能同时存在于同
一政府机构当中。
①第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解。—
—这种误解认为:一种政府功能只存在于一种政府机构之中。
②第一次指明了这样一个道理:“分权原则的极端形式不能作为
任何具体政治组织的基础”。“因为这一原则要求存在分立的政府,
每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而,实际政治
的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。
这种进一步的阐释为其后来所提出的一些具有独创性行政思想奠
定基础。
古德诺的第一个基本观点:政治与行政是两种不同的功能,但这
种区分只是是纯理论上的,而不可能是实践性的。实践中,这两种功
能不能被截然分开并分别委以给不同机关;而且这两种功能之间必须
取得某种协调。
〈二〉对政治与行政应如何协调的途径的探讨
古德诺表现出的真正兴趣,主要不是“政治”与“行政”的分离,
而是它们二者的协调。1、政治与行政协调的道路之一:政治对行政的
适度控制
(1)政治必须取得对行政的某种程度的控制:
他认为,政治对行政的某种形式的控制是政治与行政协调的基础。
控制方法:A、通过法定制度达到的,如:英国内阁必须对议会负
责;B、通过法外途径——如政党体制——实现的。例如,在那些
“把分别主要承担这两种功能的机构在法律上分开”
的政府中,如美国,这种控制就是由政党来完成。
(2)政治对行政的控制必须有一定的限度。
古德诺认识到,“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度。
因为这种控制一旦超过某种限度,就不仅会妨碍有效的行政执行功能,
而且还会损害建立这一控制的目的。
问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的恰当限
度,以真正实现政治与行政的协调。
如何保持这种恰当的控制限度呢?古德诺的答案并不复杂。他把
行政功能从内部再作了划分,包括有执行功能、司法功能、准司法功
能(如课税、具体规划、选举等)、统计功能和半科学化功能(如专
利事务管理,地质勘查管理等)。
他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行,其
他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应该保持自己
的独立性,而不受政治影响。执行性官员(只需最高级官员)从属于
政治,保证政治对行政的控制,他们随政党而进退,其余的行政应该
是不受政治影响的常任文官,以保证行政的效率。只有如此,真正的
民治政府和有效的行政管理才能得到。”
古德诺的第二个基本观点:为取得政治与
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