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海上风电场的前期审批流程

海上风电场是指在海洋上建设的风力发电场，一般由若干个风力发电机组、一个海上升压变电站、多束从风力发电机组接出将电力汇集到海上升压变电站的水下电缆，以及一束从海上升压变电站接出将电力输送至岸上集中控制中心的海底电缆构成（如下图）。

相对于陆上风电场，海上风电场的规模一般较大，在目前陆上风电场装机容量普遍还在50MW-100MW级别时，海上风地场的建设规模已经开始向500MW-1000MW挺进，但是海上风电场的单位造价也比较高，以2022年9月风电机组整机中标价格来看，陆上风电机组最低中标单价为2678元/千瓦，而海上风电机组最低中标单价为3767元/千瓦。规模大加上造价高，海上风电项目的投资所需要的资金是巨额的，目前主要是资金实力雄厚的国有电力集团（如国家能源投资集团、三峡集团、华能集团、国家电力投资集团等）在这个领域持续发力。

因为风力发电属于绿色能源，不会造成任何温室气体的增加，故根据我国的《“十四五”现代能源体系规划》，风电属于需要“加快发展”的能源领域。尤其是海上风电，规划指出要“鼓励建设海上风电基地，推进海上风电向深水远岸区域布局。”截至“十三五”末期（2020年），我国海上风电的累计装机容量为1087万千瓦，而“十四五”新增装机容量目标数据（仅根据已经发布规划的十个沿海省份）将要超过5000万千瓦（非精确统计），因此海上风电的开发和建设将进入快车道，能够参与进去的投资机构也将不再限于国有电力集团。海上风电场的投资建设，因为涉及到海域海岛使用、海上工程、海底电缆铺设等特殊问题，其前期审批流程比较复杂，且正在经历变化当中，故整理成文，以便探讨。

一、海上风电场项目审批目前采取核准制，今后将向备案制转变

在海上风电发展初期，适用的是国家能源局、国家海洋局联合发布的行政规章《海上风电开发建设管理暂行办法》【国能新能（2010）29号，2010年1月22日颁布并实施，以下简称《暂行办法》】，《暂行办法》对于海上风电场的开发建设采取核准制，核准机关是“国家能源主管部门”，“国家能源主管部门”是国家能源局,但国家能源局又隶属于国家发改委管理，因此海上风电场的核准机关是国家发改委，发改委也是所有投资项目的“立项”机关。2016年12月29日以后，国家能源局和国家海洋局重新发布了《海上风电开发建设管理办法》【国能新能（2016）394号，以下简称《管理办法》】，海上风电场项目依然采用核准制，但核准权限下放到了省级、市级及县级，规定省级及以下能源主管部门依据经国家能源局审定的海上风电发展规划核准具备建设条件的海上风电项目，在具体的项目操作过程中，核准项目的具体机关也是省级、市级及县级的发改委。另外，风电项目核准制正在向备案制转变，2022年5月30日，国家发展改革委、国家能源局印发的《关于促进新时代新能源高质量发展实施方案的通知》，明确将推动风电项目由核准制调整为备案制，但是海上风电较陆上风电复杂，故其走向备案制还需要一个较长的过程。

二、海上风电场每个项目均须符合全国规划，全国规划是通过汇总各省级规划形成的

国家能源局成立于2008年，当时对于海上风电的建设还没有全国规划。次年，国家能源局发布了《海上风电场工程规划工作大纲》，开始进行海上风电场的总体规划。规划工作是这样进行的：首先要求沿海各省（区、市）收集、分析、测量本省（区、市）的风能资源分布情况，提出各省（区、市）风电场工程项目场址范围、装机容量等。由省级发改委组织有资质的设计单位，编制本行区域的海上风电场工程规划。其次由省级发改委将自己审定以后的规划成果上报国家能源局，由水电水利规划设计总院在此基础上汇总编制全国海上风电规划成果。最后由国家能源局、海洋局、国家电网公司等审定全国规划。全国规划一旦确定，海上风电项目就必须出自规划中划定的区域，不允许开发单位自行“发现”可建的区域，近几年，每年都曝出多起“未批先建”的海上风电场项目，多是因为未在规划好的海域内建设，从而受到严厉的处罚。

全国规划做出后，哪些海域可以建设风电场就是固定的，各省（区、市）可以根据各个区域的自然条件、施工便利性、接入电网的远近等因素合理安排开发的顺序，并对外招募有意愿参与开发的电力企业，参与进一步的前期工作。

全国规划的特点是稳定性较强，省级规划则可以在审定以后滚动调整，例如广东省当前的海上风电发展规划，其跨度达到了14年（2017-2030年），但是允许修编，修编的一般趋势是增加可建风电场的海域，例如更加远离海岸线，或者原来风速较低不适宜建风电场的海域，因为技术的发展而变得宜建了。总之，近几年，在国家的政策鼓励下，海上风电的规划装机容量有了大幅度的上升。

三、海上风电场项目的审批流程

（一）前期工作

在2010年到2016年期间，海上风电项目的开发权由国家能源主管部门（即国家能源