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存量土地盘活方法汇总--第1页
在新形势和新要求下，对存量土地资源进行梳理，探索存量
土地盘活利用方式，具有重要意义。
一、存量建设用地类型
存量建设用地，主要包括批而未供土地、闲置土地、低效用
地三大类。
（一）批而未供土地
指已经国务院或省级人民政府批准土地征用或农地转用，而
未供应出去的土地。
依据：《中华人民共和国土地管理法》（2019修正版）
（二）闲置土地
指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使
用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未
动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积
占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投
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资额不足25%，中止开发建设满1年的国有建设用地，也可
以认定为闲置土地。
依据：《闲置土地处置办法》（原国土资源部第53号令）
（三）低效用地
又称为城镇低效用地，指经第二次全国土地调查已确定为建
设用地中布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧且权
属清晰、不存在争议的城镇存量建设用地。
依据：《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试
行）》（2016年）
注：《自然资源部办公厅关于以“三调”成果为基础做好建设
用地审查报批地类认定的通知》（自然资办函【2022】411
号）中，明确三调成果于2022年4月15日起正式启用，因
此低效用地概念中“第二次全国土地调查”在今后工作中应更
新为“第三次全国土地调查”。因低效用地、批而未供土地、
闲置土地三者之间是平行关系而不是包含关系，应注意三者
之间的区别。
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存量土地盘活方法汇总--第3页
存量建设用地判定示意图
二、存量土地盘活利用
存量土地盘活利用即通过明晰土地产权，量化土地资产价
值，促使存量土地资产以不同的价格进入相应市场进行交
易，实现土地的产权流动与重组，达到生产要素与土地资源
的优化配置。
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通过存量建设用地类型的梳理，对应的盘活利用方式主要包
括整治、改善、重建、活化、提升等方面。不同用地类型的
实施主体、开发方式有所不同，实施主体包括政府、市场、
原土地所有权人、原农村集体经济组织等多元化主体，开发
方式包括批而未供用地的调整核销、闲置土地的临时使用、
低效用地的收购储备等。
主要政策激励包括：土地出让租金减免，土地增值收益共享、
财政直接补助、拓宽再开发资金渠道、鼓励异地搬迁改造、
建筑容量调整、纳入“增存挂钩”管理，以及指标约束倒逼管
理。
主要做法汇总如下：
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三、主要盘活方式介绍
（一）针对批而未供土地
1、调整核销
对确实不需要的用地，或因规划、政策调整、不具备供地条
件导致批而未供的土地进行清理，按自然资源部《关于健全
建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规〔2018〕1号）
规定，向省政府申请将用地批文整体或部分地块作撤销处
理，并上报自然资源部备案，核减批而未供土地总规模。
2、组织供地
①对具备供地条件的土地，纳入年度供地计划，加大工作力
度，采取安排项目落户、依法调整规划、办理供地手续等措
施分类推进处置，加快实施供地；
②已经实际使用但未办理供地手续的
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