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建立我国的立法助理制度

立法助理(LegislativeStaff)是协助立法机关及人民代表履行立法职责、完成立法工作的具有立法

专门知识的人员。立法助理制度是随着近代各国立法工作的专门化和立法机关职能韵不断强化而发展起来

的、协助立法机关工作的二项立法制度。

美国是较早建立立法助理制度的国家。早在18世纪20年代，美国国会就已着手雇用助理人员。到了

1891年，众议院委员会立法助理已有62人，参议院有41人。1924年，国会通过了第一个立法支付法案，

授权拨款给所有的立法助理(参议院141人，众议院120人)。1946年的立法改组法明确地把委员会助理和

个人助理分开。1975年参议院通过第60号决议案，专门规定专家助理的地位一一委员会内专家助理人员，

不能从事委员会以外的工作，也不得将非属于他们职务的工作加诸其上。

目前，美国国会助理队伍有3万多人，助理的类型及其主要任务是：

议员助理

美国国会每年拨付大笔经费用于议员雇用助理人员，以辅助其工作。目前，众议院议员的私人助理约

有8000人，参议院约有4000多人。议员助理的职责主要是为议员个人服务，如帮助拟写讲话稿、回复选

民的来信、帮助议员筹集竞选经费等。

委员会助理

美国1970年通过的国会改革法规定，众参两院每一常设委员会可雇用6名以上的助理人员，为委员

会服务。目前，众议院常设委员会有2200名助理，参议院有1200名。委员会助理的主要职责是帮助委员

会主席安排委员会议事日程、组织听证会、起草委员会审议报告等。委员会助理还在国会议员、院外活动

者、行政官员间充当联络员的角色，帮助他们就立法中有关问题和具体法条的文字表述达成共识。

国会助理机构的工作人员

国会设有审计总署、国会预算局、国会图书馆、国会印刷局和国会建筑管理局等助理机构，共聘任工

作人员l万多人。这些助理机构的工作人员的主要任务是就国会立法、预算、审计等工作提供信息和调查、

研究咨询服务。

立法助理制度的建立是我国立法任务的专门化，以及立法技术的复杂化趋势的必然要求，是我国立法

制度优化的一项制度设计。我国建立立法助理制度的必要性在于：

其一，实行立法助理制度有利于加强我国的人民代表大会制度

当前，加强我国人民代表大会制度的一个重要环节，就是强化它的立法职能，使之适应我国现阶段立

法发展的需要。我国现行的人民代表大会及其常委会的立法任务繁重，但因为时间、人力的问题不利于高

效率地加强立法。而任何一项立法，都需要做大量的准备工作，从提出设想、制定规划、调查研究、进行

论证，到拟定初稿及对初稿的反复研讨、修改等，都要投入大量的人力，且需要各方面的专家通力合作才

能完成。在权利机关建立专门的立法助理制度，可以提高权力机关的立法工作效率。

其二、实行立法助理制度有利于保证法案的客观性和公正性

在法案起萆方面，我国目前通行的作法是实行归口起草，即由非立法机关按部门“对口”的性质牵头

组织起草法案。如设置立法助理制度，将法案的起草工作交付他们来完成，能克服“部门利益”倾向，保

证法案的公正与客观。

其三、我国立法的发展，需要立法助理来承担大量的立法准备工作，缓解我国现行立法任务的繁重性

与紧迫性

随着我国法治目标的逐步确立，大量的立法任务摆在立法机关的面前。依法治国当务之急是要建立健

全社会主义法制体系，加入世界贸易组织也要求我国加紧制定、修改或补充我国现行的法律制度以与世界

贸易组织规则相一致，更好地履行作为WTO成员国的义务。如此，我国应着手加强我国的立法建设，对于

各级立法主体来说，现时代的立法任务是很繁重的。不仅如此，随着社会信息化的发展，立法进程的深入，

各种专门化的立法需求更是显得颇为迫切。这种专门化的立法涉及社会生活的方方面面，如网络立法、信

息立法、电子商务立法、电子政务立法等，就我国现有立法主体的人力资源配置角度来讲，涉及专门领域

与专业的立法专业人才还比较缺乏，进行如此的专门化立法便显得力难从心，确立立法助理制度可以促进

我国立法专业化的进程。

其四、现代立法助理制度的建立，也是适应现代立法技术复杂化的要求使然

立法技术是立法活动中所遵循的用以促使立法臻于科学化的方法和操作技巧的总称。现代社会是以科

学技术迅速发展为基本特征的社会，这个社会把大量的非注重立法技术就不足以正确解决的问题摆到了立

法者面前，要求给予立法调整。这就迫使立法者无论是自觉还是不自