现代化行政程序制度样本.doc

姜明安

建立公正科学行政程序制度是行政现代化关键内容。首先，行政现代化意味着行政民主，而行政民主必需经过行政程序制度实现，比如公众参与行政管理，公众获知行政管理信息，公众对政府及其公职人员实施监督等全部必需借助行政程序制度实现；其次，行政现代化意味着科学管理，而在行政领域推行科学管理亦有赖于行政程序制度给予保障。比如行政机关为确保行政决议和行政行为科学性，在决议过程中和制订行政法规、规章，公布其它规范性文件过程中进行可行性论证，接收教授咨询，行政执法机构在实施具体行政行为过程中依据需要进行调查、检验、判定、勘验等，这些做法均需要有合适程序制度；另外，民主、公正、科学行政程序不仅是行政行为实体公正、正确保障，而且其本身是现代文明标志，在现代化中有其本身独立价值。这些价值有参与、公平和保障个人人格尊严等；“一项符合这些价值法律程序或法律实施过程当然会形成正确结果，不过这种程序和过程正当性并不所以得到证实，而是取决于程序或过程本身是否符合独立程序正义标准。”[1]由此可见，科学公正程序首先是以其保障现代民主、法治、效率价值作为行政现代化内容，其次则是以其本身构筑和表现现代文明独立价值(如公正、平等、个人人格尊严等)，作为行政现代化内容。

行政程序制度和行政现代化关系既然如此，那么，我们要实现行政现代化，就必需经过立法逐步建立起一整套公正、科学行政程序制度。

现代行政程序到底有哪些制度?或说为推进行政现代化，我们到底应建立哪些行政程序制度？对此，学者们见解很不一致。其原因则是多方面。第一，各国行政程序制度本身很不一致：有国家行政程序法调整范围很广，故要求制度相对较多；有国家行政程序法调整范围很窄，故要求制度也相对较少；有国家在立法上将行政程序多种制度设计得较概括，故其制度种类较少而每一制度包含内容较广泛，一个制度可能相当于其它国家多个制度；有国家在立法上将行政程序制度设计得较分散，故其制度种类中每一制度包含内容较窄，可能多个制度只相当于别国家一个制度。第二，各国学者，甚至一国之内学者，因为其对行政程序制度认识不一样，界定方法和角度不一样，故相关行政程序制度种类和范围亦存在很大差异：有学者认为一些行政程序不含有民主性，公正性，科学性，不能称之为“行政程序制度”，最少不能称为“现代行政程序制度”，故在其归纳行政程序制度种类时，不将之收入其内，另外部分学者则有不一样见解，将这些制度亦归入到行政程序制度之中；有学者认为，制度必需含有很强操作性，不具实际操作性要求不能称之为“制度”[2](而应称之为“标准”、“原理”等)；另外部分学者则不一样意以“弱操作性”作为界定制度标准，故在其归纳行政程序制度种类中列入了诸如“行政程序依法进行制度”、“不得实施违法指令制度”、“责效制度”、“防偏见制度”等仅具“弱操作性”制度。另外，不一样学者或同一学者在不一样场所叙述行政程序制度时，有时使用“大制度”概念，有时使用“小制度”概念，一个“大制度”可能包含多个“小制度”。比如，“通知”作为“大制度”，能够包含“通知”、“教示”、“表明身份”、“说明理由”等小制度，而“通知”作为“小制度”，则和上述小制度并列。再则，学者们在归纳行政程序制度种类时，因难于穷尽，往往使用“关键制度”、“关键制度”等概念，而对于何为“关键”，何为“基础”或“关键”，各位学者更难于有统一标准。因为全部这些原因，故学界对行政程序到底有多少制度，或到底有多少关键制度或基础制度，其认识歧异很大。比如，罗豪才主编《行政法学》将行政程序法关键制度归纳为17项[3]；章剑生撰著《行政程序法学原理》将之归纳为6项(称“基础制度”)[4]；江必新、周卫平合著《行政程序法概论》将之概括为5类27项[5]等等。

本文不准备对现在学界相关行政程序制度种类多种见解及其界定方法是非曲直进行评价。本文所要关键研究是，在中国和世界各国现行行政程序法律文件中要求多种制度中，或在学者们从中国和世界各国行政程序法律文件要求中所概括出多种制度中，有哪些制度对于推进中国行政现代化最有意义，从而最有必需为中国将要制订行政程序总法典所固定。笔者认为，下述行政程序制度能够作为我们优先考虑范围：

一、情报公开制度

情报公开是现代行政程序一项关键制度。它包含内容很广泛，包含行政法规、规章、行政政策、行政决定及行政机关据以作出对应决定相关材料，行政统计资料，行政机关相关工作制度，办事规则及手续等。全部这些行政情报资料，通常包含行政相对人权利义务，只要不属于法律、法规要求应予保密范围，全部应依法向社会公开，任何公民、组织均可依法查阅和复制。美国《情报自由法》第1条明确要求，每个行政机关对其中央和地方组织、办公地点、依法制订实体、程序规则及其修正、修订、废止、公众向其提出意见、请求及获取情报地点，全部必需在《联邦政府公报