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检察机关提起环境民事公益诉讼的问题检视

作者：吴海潮胡公枢

来源：《中国检察官·经典案例》2018年第02期

摘要：本文以最高人民检察院、最高人民法院发布的环境民事公益诉讼典型案例为切

入，分析了环境民事公益诉讼的有益经验做法，并结合实际情况提出环境民事公益诉讼存在的

级别管辖、社会组织缺乏激励机制、诉前程序不完善、排除私益诉讼不合理、诉讼的专业性制

约等问题，提出要让基层检察机关多办理案件，重点鼓励支持社会组织办理案件，允许附带提

起普通民事诉讼，运用“枫桥经验”创造性地开展工作，建立以“虚拟治理成本法”为主的费用认

定方式等建议。

关键词：环境民事公益诉讼检察机关典型案例枫桥经验

“环境民事公益诉讼”最早于2012年8月被写进民事诉讼法。2015年7月，全国人大常委

会发布《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民

检察院在生态环境和资源保护等领域开展提起公益诉讼试点。2017年6月，全国人大常委会

发布《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，

其中对《民事诉讼法》的修改，明确了检察机关提起民事公益诉讼的主体资格，规定：“人民

检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权

益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提

起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。”2018年3月，最高人民法院、最高人民检察院

联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，再次就公益诉讼的目的和原

则、管辖、范围、调查程序、起诉程序、审判程序、刑事附带民事公益诉讼等作出具体规定。

一、环境民事公益诉讼典型案例情况

2017年3月，最高人民法院发布《10起环境公益诉讼典型案例》，其中有9起是关于环

境民事公益诉讼的典型案例，9起案件中有一起较为特别，是“行政附带民事公益诉讼”形式。

[1]2017年6月，最高人民检察院公布《26起检察机关提起公益诉讼试点工作典型案例》，有

2起为环境民事公益诉讼典型案例，其中1起与2017年3月最高人民法院发布的典型案例相

同。[2]2018年3月，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《10起检察公益诉讼典型案

例》，其中有2起环境民事公益诉讼典型案例。[3]典型案例具体情况见下页“环境民事公益诉

讼典型案例表”所示。这些案例在实践当中具有较强地指导意义。

（一）鼓励“社会组织”积极起诉

从2017年3月发布的典型案例看，“社会组织”起诉的积极性较高，所占的比率也较大，

在9起环境民事公益诉讼案件中，有7起案件为“社会组织”起诉，占比77.78%。其中1起還对

“社会组织”是否为适格主体进行审理，经一审、二审，最高人民法院再审，最终认定社会组织

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“中国生物多样性保护与绿色发展基金会”具有环境民事公益诉讼的主体资格。2017年6月发布

的2起典型案例中，也有1起涉及“社会组织”提起公益诉讼。但在2018年3月发布的典型案

例中，未涉及“社会组织”起诉的案例。总体而言，从典型案例看，鼓励“社会组织”积极起诉，

符合法律的规定，值得借鉴。

（二）通过调解的方式解决公益诉讼争端

调解是最好的民事争端解决方式。只要能够有效维护公共利益，在公益诉讼中也可以适用

调解。从2017年6月、2018年3月两次发布的典型案例看，虽各只有两起案件涉及环境民事

公益诉讼，但均各有一起案件通过调解的方式结案。而2017年3月发布的9起环境民事公益

诉讼典型案例中，虽直接通过调解方式结案的只有1起，但9起案件中，1起是关于诉讼主体

的问题，1起是因危险废物认定有误未判决赔偿，1起判决停止排放医疗污水，其余5起案件

由法院判决环境损害修复费用中，有3起案件的判决书中含有一定程度的“调解”内容。如“湖

北恩施案”、“江苏江阴案”等，均判决由被告先自行修复受损环境，如自行修复不达标，才承

担修复费用或由法院直接委托第三方进行修复。

（三）诉讼请求和判决形式突破常规，具有一定的灵活性

根据《民事诉讼法》第119条第