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“双减”破解校外培训监管困境的政策网络机理

“双减”政策实施以前，由于校外培训机构在规模扩张的同时，其注册资质核查、审批等有时走的并非教育系统程序，师资无法保证，加之市场监管不足，这就为一些不良商家创造了谋取利益的温床。而“双减”政策的有效落实无疑是破解校外培训监管困境的强力工具。从政策网络的视角出发，在探明“双减”政策破解监管困境面临的政策网络难题的同时，挖掘出“双减”政策中蕴含的破解机理，对该机理的深入分析既有助于优化教育环境，也对实现教育高质量发展具有促进作用。

一、政策网络及其构成

政策网络指的是政府和其它社会行动者之间的一系列正式制度性联系以及非正式联系。

罗兹根据成员构成、成员间相互依赖的程度、成员间的资源配置等将政策网络归纳为五种类型：政策社群（稳定，成员资格非常受限，有限的水平联系）、专业网络（稳定，成员资格非常受限，有限的水平联系）、府际网络（成员资格有限，水平联系广）、生产者网络（成员关系会有变动，垂直依赖度有限）、议题网络（成员数量多且不稳定，垂直依赖性有限）。

可以看出，政策网络理论强调的是在多元主体针对某事项进行博弈的过程中，寻求协同合作的最佳策略。而由于对校外培训机构实施监管呈现出涉及部门广、机构类型多、学生背景杂等多种样态，并且各行动主体间存在着多种显性或隐性利益纠缠，故而，政策网络理论对于如何解释监管过程中存在的问题提供了一种新的思路。

具体而言，校外培训监管所涉及的五种政策网络类型及其组成分别是：政策社群，主要包括中央政府、教育部、市场监督管理总局、公安部等国家行政机构，这类主体高度稳定且数量非常有限，在政策制定上具有宏观性和权威性，考虑的是整体利益；专业网络，主要由教育领域、社会监督领域和公共政策分析领域的专家和研究机构组成，专业性强，数量有限，包括学科研究员、高级教师、社会学家、教育政策研究院等；府际网络，主要是对政策社群制定的政策加以落实并及时反馈，同时也会涉及与专业网络、生产者网络等的沟通协调与配合，包括地方政府和有关职能部门；生产者网络，主要包括从事中小学教育培训的校外培训机构和老师，以及投资公司；议题网络，主要包括大众、网媒、公立学校教育工作者、私人培训小作坊等。

二、政策网络视角下的校外培训监管困境

1.社群和网络间协作度不足

中央政府及有关部委制定校外培训监管政策、完善监管体系的目的是为了更好地保证教育教学的良性发展，为中小学生提供高水平的校外培训服务，但从国务院办公厅发布的《关于规范校外培训机构发展的意见》及府际网络主体发布的相关政策可以看出，有的内容存在泛化、模糊的现象，这在一定程度上制约了现实中监管的实施。究其原因可能是网络间未能充分协作，对一些重要事项做出具体说明。比如，在分类管理上，虽然对校外培训平台或机构分为成了线上与线下，监管对象分为学科类与非学科类培训机构等，但由于市场中的校外培训机构披着各式各样的外衣，排查困难，需要在本质上对校外培训的各类情形定性，分类监管。

2.府际网络中的教育政策执行碎片化

政策執行碎片化指的是由于缺乏协调合作，政府在教育政策执行中各自为政的现象。近代以来，受到本质主义认识论与学科规训思维的影响，在考虑解决“减负”问题时，人们习惯性地剔除经济、政治、社会等因素，将其全盘纳入教育范畴，甚至教育内部亦存在“部门割据”的碎片化状态，这既容易导致各个部门自说自话，也很难从根本上解决负担过重问题，而且即便碎片化的解决方式在短期内取得了良好的减负效果，但负担问题很快又会卷土重来。

3.府际网络和生产者网络的抱团取暖

从税收角度来看，一个教学点一张行政许可证代表的不仅仅是培训机构的规模程度，它更能体现为一个辖区内的税收收益。因此，政府部门希望生产者网络中的主体来辖区内开办校外培训机构，同时，培训机构也希望政府能够在审批监管、开办业务等方面要求稍松，这就容易形成政府与培训机构间的利益关系，有可能会共谋所需，既不利于上级政策命令的传达和实施，也不利于议题网络中众多主体的意愿表达，甚至出现自我监管的情况。

4.议题网络内部的松散性和暂时性

虽然议题网络中的成员数量众多，涵盖范围广泛，但由于群体间难以形成统一的共识，而且缺乏专业网络和生产者网络的帮助指导，使之陷入行动困境，意见得不到很好的表达。同时，针对有关校外培训监管的一些公共事务，议题网络中的成员们通常表现出的是一种暂时性热度，经过一段时间之后，这种关注会随之减弱直到埋藏心底，但再次发生类似事件时，会产生强烈的心理反弹，议题网络成员的这种非连续性的参与监管执行对于有效实施监管存在较大阻力。

三、“双减”破解监管困境的政策网络机理

1.凸显政策社群的指导作用为基

从整体教育环境考虑，政策社群由于其独特的权利与能力，可以统筹各个网络成员的行为或计划，指导发挥出较高的政策网络合力，夯实监管政策的基石。“双减”政