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留用地项目合作开发相关问题探索

———以

杭州为例

[摘要]杭州市是国内较早实施征地留用地制度的城市之一，自1999年试行留用地制

度以来，经过不断完善补充，留用地制度已逐步得到了完善和规范，并具备了较强的操作性。

但是留用地制度并未在国家法律法规中有所规定，属于地方政策性很强的制度，因而在留用

地开发过程中应当注意把握地方政府对留用地制度的态度及相应政策文件。本文试图阐述杭

州留用地发展历程，并简单介绍杭州留用地开发模式，最后分析一些个人认为在留用地合作

开发过程中应当注意的相关问题。

[关键词]留用地杭州合作开发留用地项目

一、留用地制度发展历程

所谓留用地制度是指政府在征用集体所有土地时，按照征地面积的一定比例核定留地用地指

标，让被征地集体经济组织用于发展第二、三产业，壮大集体经济，安置失地农民，给被征

地农民提供了长期稳定的土地收益来源。

在留用地安置模式出台之前，各地对于失地农民安置的主要以货币安置为主，因而对于失地

农民而言，原先的安置模式缺乏长远的生活保障。留用地安置模式则通过村集体对留用地进

行开发建设与经营管理，使被征地农民分享部分土地增值收益，在一定范围和程度上保障了

失地农民长远生计，促进了社会的和谐稳定。作为一种行之有效的安置失地农民的安置模式，

留用地安置自20世纪80年代初在深圳特区建设初期进行探索性尝试后，浙江、湖南、广东、

福建等省份的部分城市对这一制度逐步规范，初步形成了杭州模式、咸嘉模式、温州模式、

惠州模式等典型模式。

杭州市是国内较早实施征地留用地制度的城市之一。自1999年杭州市试行留用地制度以来，

经过不断完善补充，留用地制度已逐步得到了完善和规范，并具备了较强的操作性。

杭州市留用地政策主要由以下政府政策性文件所组成，并由此确定了10%留用地制度：1、

1998年11月26日，杭州市委办公厅、市政府办公厅颁布《关于在市区开展撤村建居改革

试点工作的意见》（市委办[1998]126号）规定，撤村建居后，原农村集体土地经依法征用

后，转为国有。

2、1999年4月23日，杭州市人民政府办公厅关于转发市土地管理局《杭州市撤村建居集

体所有土地处置补充规定》的通知（杭政办〔1999〕13号）规定，为解决撤村建居后原村

集体经济组织及其成员的生产、生活问题，可由原村集体经济组织提出申请，经区人民政府

审核，报市政府同意，在杭州市土地利用总体规划确定的建设留用地范围内留出部分土地，

其面积控制在可转为建设用地的农用地总面积的10%以内。留出的土地必须符合城市规划的

要求，明确土地的用途，并严格按规定用途使用，不得转让和出租。留用地在实施非农建设

时，免收各项规费，按行政划拨方式供地。各区政府以及土地、规划管理部门要加强对预留

土地的管理。在未确定建设项目前，留用地不得抛荒。

3、2001年9月13日，杭州市人民政府《关于贯彻国务院国发〔2001〕15号文件进一步加

强国有土地资产管理的若干意见》（杭政〔2001〕15号）规定，在市区（不含萧山、余杭区）

范围内经市政府批准的开发性安置用地，除工业用地外均应征为国有并实行有偿使用，其土

地出让金按基准地价的55％缴纳，所缴纳出让金按该宗开发性安置用地的征地面积与出让

面积的比例返还给原集体土地所有者。凡出让面积占征地面积65％及以下的，按所缴纳的

土地出让金全额返还；凡出让面积占征地面积在65％以上的，每增加一个百分点，其出让

金的返还相应减少1．5个百分点；凡出让面积占征地面积95％及以上的，按所缴纳出让金

的55％返还。凡撤村建居发展留用地，均应转为国有并实行有偿使用。土地出让金缴纳和

返还，参照开发性安置用地的政策执行。所有开发性安置用地、撤村建居发展留用地和拆复

建用地，均不得用于经营性房地产开发。

4、2001年12月17日，中共杭州市委、杭州市人民政府《关于扩大撤村（乡镇）建居（街）

改革试点推行农转居多层公寓建设的意见》（市委〔2001〕29号）规定，撤村建居地区的规

划建设留用地应依法转为国有，参照征用集体土地的补偿标准予以补偿，统一纳入市政府土

地储备库。撤村建居后，为解决原村集体经济组织及其成员的生产、生活问题，可在符合城

市规划和土地利用规划确定的建设留用地范围内，留出可转为建设用地的农用地面积的

10％，作为社区、村镇建设和经济发展用地，也可以折抵符