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县住建局对城市行政执法的调研报告

2022

一、xx县城市管理行政执法现状

城管执法工作点多、线长、面广，执法所涉及的又多是群众的切

身利益。担负着8个部门、25部实体法的122项城市管理综合执法

任务。执法范围涉及到市容环卫、城市规划、城市绿化、环境保护、

工商管理、公安交通、市政管理、客运管理等。不仅执法内容多、任

务重，而且还出现了许多新情况、新问题，这就对城管执法人员如何

依法、准确办案提出了比较高的要求。目前的《行政处罚法》和《行

政强制法》对执法的规范性较强，对执法程序的严格程度较高，但保

障行政执法实效性的手段过少，程序复杂、时间较长，导致有些领域

的执法程序欠缺现实操作性，无法对违法行为进行及时查处，不仅影

响了执法效率，而且在实际执法中催生了以罚代改现象。以违法建设

的查处为例，查处违建时的情况都非常复杂，甚至经常会发生矛盾乃

至冲突，因此执法实践中的笔录事后补写的情况较为常见。

二、存在的问题

（一）法律依据滞后于城市发展对城市行政执法的需求目前，我

国正处于高速城市化过程中，城市管理难度加大，城管行政执法领域

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仍然缺少专门性立法。城管综合行政执法直接的法律依据是《行政处

罚法》第16条和《行政强制法》第17条第2款的规定，但这两个条

款只是授权性条款，城管行政执法的依据仍然是各单行法律法规，规

定分散、条目众多，直接影响城管机关的职能定位；另外一个依据是

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，地方各级人

民政府根据工作需要和精干的原则可以设立必要的工作部门，但这个

条款仅仅从法理角度明确了综合行政执法机关的主体地位，而实践中

直接赋予综合行政执法机关执法主体资格的是一些行政规范性文件。

因此，综合行政执法机关的法律依据和法律地位经常被质疑存在违背

职权法定原则的嫌疑，究其根本原因就是缺少在国家层面的城市管理

综合行政执法方面的专门立法。

三、对行政执法的建议

（一）提升城市管理综合行政执法的立法层级

当前城市管理全国统一立法的条件已经基本成熟。首先，城市管

理是转型社会综合治理的重要一环，在剧烈的社会转型中城市管理具

有相当的综合性、复杂性和艰巨性。十余年来，城管执法一直面临法

律缺席的尴尬窘境，法律地位和职能定位始终被质疑。因此，尽管一

部统一立法并不能彻底消解城管执法的诸多矛盾和问题，但是没有统

一立法则凸显城管执法权限的混乱，加剧城管执法职权与职责错位。

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其次，城管综合执法试点改革已经推行了10多年，北京、上海、长

沙、深圳、武汉、昆明等地在城管地方立法方面积累了一定的立法经

验，国外同样也有许多经验可借鉴，可以制定全国统一的行政法规或

法律。因此，制定统一规范城市管理综合行政执法的专门法律或行政

法规，是必要的，也是可行的。专门针对城管综合执法的全国统一立

法，重点是有针对性地明确和解决城管执法的范围、体制、协调、执

法队伍的法律定位以及综合行政执法行为的规范、责任追究等问题。

（二）完善城市管理综合行政执法机关与其他机关之间的公务合

作制度按照决策与执行相对分离的原则，城管执法机关主要承接职能

部门的执法职能和权限，与相关职能部门之间有着密不可分的工作关

系。第一，处理好城管执法机