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我国基层环境管理的困境及对策-

经济社会的迅猛发展，导致我国基层环境问题日益凸显。

而职权与事权的不对称、环境行政执法成本较高、环境管理法制

不健全及公众参与环境管理参与度不高等问题，使得我国基层环

境管理陷入困境。探索与基层环境事务管理相适应的职权以及适

应本土特色的合约式环境管理模式，并健全环保法律法规，扩大

公众环境管理参与度，无疑是解决当下我国基层环境管理的应对

之策。

【关键词】环境管理合约管理

随着中国城镇化进程的加快及工业化进程的推进，工业和

城市污染逐步向广大农村倾移，基层环境日益恶化。如果不加强

基层环境管理，环境问题将严重阻碍我国美丽乡村建设，成为制

约“中国梦”实现的瓶颈。

一、我国基层环境管理的困境

（一）职权与事权不对称监管难

“环境资源与保护”作为一种法定的职权，在环境保护专项

法律法规中都被赋予给“县级以上地方人民政府环境保护行政机

关”。而《中华人民共和国地方各级人民代表大会与地方各级人

民政府组织法》同样将“环境资源和保护”的职权赋予县级以上人

民政府。乡镇级政府作为中国公共事务管理事务最基层的单位，

最为直接面对辖区内环境问题，是社会事务与政府管理最基本的

连接点，却没有环境管理的职权，也没有相应环境保护行政机关

的明确法律规定。

随着城镇经济的迅猛发展，乡镇政府管理的公共事务日益

繁杂。而由于中国区域经济社会发展差异较大，职权与事权即公

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共管理权差异呈现极为不对称的状态。行政级别越高，人力资源

配置越充足，导致形成人浮于事与基层管理能力不足的相悖的怪

圈。尤其是经济较为发达地区的乡镇，环境管理事务极其繁杂，

但由于行政层级的限制，事权与职权严重不对等。这是基层环境

管理最为根本的困境。

（二）环境行政执法成本高执行难

我国一直高度重视环境保护工作，先后实施了八项管理制

度，颁布了《中华人民共和国保护法》等一系列的法律法规，使

得环境保护工作有法可依有章可循，环境管理体制进一步加强。

但是上述法律法规有的借鉴别国的做法，有的取自别的领域的经

验，有的是国家行政管理的制度性要求，都不是中国本土实践衍

生出来的正式制度。而随着我国政府依法行政水平的持续提高，

行政执法的程序性要求也越来越强，行政行为越来越规范。环境

污染行为机制发现、信息收集与处罚的成本均相对高，因此基层

环境管理面临着执行难、执行成本与监督成本都较高的问题。而

我国又缺乏对非正式环境保护制度的探索，且非正式制度缺乏稳

定性的预期，导致基层环境管理在制度层面上支撑不足。

（三）相应机制匮乏公众参与难

环境管理往往被定义为政府的行政行为，公众的参与意识

不高。而相应的环境保护法律法规只是对公众参与做了原则性的

规定，并没有细化相应的参与程序与权益保障方面的具体内容。

而公众参与大多处于环境管理链的最下端，多是环境污染后以举

报人或以受害人的身份参与到环境管理中来。而非盈利性机构、

公益组织、社区等非政府团体的参与的渠道有限、管道不畅，多

停留在宣传式环境管理与援助式环境管理的阶段，参与程度十分

有限。

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（四）环护法制体系不健全管理难

目前我国已经初步形成了以《