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电力工程质量监督思考

1986年,水利电力部设立“基本建设工程质量监督总站”,在各省（自治区、直

辖市）建立“电力质量监督中心”站。初步建立起电力工程质量监督体系。随着社

会主义市场经济体制不断完善,1998年《建筑法》和2000年《建设工程质量管理条

例》相继颁布实施,电力工程质量监督工作逐步走上了一条法制化、规范化、科学化

发展的道路,成为政府对电力工程建设实施监管不可或缺的有效手段。随着中国特色

社会主义进入新时代,政府深化“放管服”改革,电力体制改革不断深化,新能源规

模化发展,互联网、人工智能等新技术、新业态的不断涌现,电力工程建设质量监督

也面临着许多新的课题,新的任务,新的挑战。2018年,国家能源局依法依规对全国电

力建设工程质量实施统一监督管理,并成立国家能源局电力可靠性管理和工程质量

监督中心（以下简称可靠性和质监中心）负责对电力工程质量监督机构的业务监督

和指导工作,电力工程质量监督跨进新时代,开启新征程。

一、电力工程质量监督与行政许可

电力建设工程存在许可难、开工难、办证难由来已久,也是困扰电力建设依法合

规的老大难问题。究其主要原因,我们认为主要原因是我国的建设行政主管部门、铁

道、交通、水利等各部门依照专业纵向分块,政府部门又按地域横向分割,导致监督

管理纵横交错所造成。如国家对建设工程的相关行政许可,除国家重点工程项目外,

大多由住房和城乡建设部门履行行政许可。但电力建设工程监督管理职责又在能源

监管部门。最有代表性的是输变电工程施工许可证办理难问题。按照国家有关规定,

建设单位在开工前,向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施

工许可证,应当申请领取施工许可证的建筑工程未取得施工许可证的,一律不得开

工。建设单位申请办理施工许可证,必备的条件之一就是“按照规定办理了工程质量

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监督手续”。于是,有的地方建设行政主管部门就要求质量监督也必须在地方住建部

门办理。但是,从我国的行政管理体制来看,国家能源局负责对全国的电力建设工程

进行质量监督管理。按规定谁颁发施工许可证,谁就应当履行监督检查职责,特别是

要针对取得施工许可证后条件发生变化、延期开工、中止施工以及发现违法违规行

为及时处理等行为进行监督检查。这就自然形成了管理职能上的交叉和监督上的盲

区,甚至出现管理部门间的推诿扯皮现象。为此,国家应当统筹协调有关部门,进一步

理顺建设工程项目立项、核准、开工等行政许可与监管之间的关系,明确各方职责,

监管成果或行政许可等效互认,打通行政管理的壁垒,消除监管环节的盲区,实现政

府优质服务的无缝对接。

二、电力工程质量监督体制改革

2018年,国家能源局《关于进一步加强电力建设工程质量监督管理工作的意见》

的发布,基本沿袭多年来的三级质监管理体系。“可靠性和质监中心-质量监督站（中

心站）-项目站”,这种监督体系中最重要的一级应当是“中心站”,应是质监工作的

中坚力量,但现实中却成为体系中最薄弱的短板,大大地弱化了工程质量监督工作。

主要表现为中心站全部挂靠在电力企业,部分中心站不是独立事业单位法人,主要负

责人和工作人员均为兼职,中心站与所挂靠企业的职能部门或二级单位混编,有的甚

至与工程参建责任主体（监理公司、建设公司）混编。主要症结在于,中心站实行“挂

靠”这种体制,实际上形成了“企业主导,政府指导”模式。质监机构的人、财、物

这些关键要素全部由所在挂靠企业负责并承担,国家能源局和地方能源监管部门都

只是监督指导职责。这种模式在过去的一定时期,曾发挥过重要作用,但现在已无法

满足国家对质量监督工作“独立、规范、刚正、公开”的要求。导致部分中心站不

愿意、不主动去发现工程质量问题,或设法把问题捂住,因为若将发现的质量问题按

监督信息通道上报能源监管部门后,将使其所挂靠企业受到批评或考核,最终使质监

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机构反过来又受到其挂靠企业领导或上级的批评,监督成效大打折扣。电力工程质量

监督无论是从其性质、监督方式还是法规要求等各个方面,是政府的一项基本职能。

因此,电力工程质量监督机构理应像建筑行业的质监机构一样,成为法律、法规授权

并由财政全额拨款的行政部门或行政管理类事业单位。国家能源局应向国务院有关

部门争取编制、机构,参照建筑工程质量监督体制,进一步改革现有的电力质监体制。

如果在短期内实现电力质监机构完全行政化有