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新时期下控制性详细规划编制的新思路

【摘要】在社会运行过程中，各利益集体和政府在同一个平台上进行博弈，

其中产生的矛盾，使得控规无论在编制阶段还是实施阶段，都受到极大关注。本

文尝试从编制角度出发，探讨在新时期下如何使控规更能适应社会的发展和公众

的需要，更加有效地为城市建设和社会发展服务。

【关键词】控规;全覆盖;分层次;民生规划

自2008年新的城乡规划法颁布实施后，控制性详细规划（以下简称控规）

在城乡规划编制体系中的重要性获得空前提升，目前控规已成为建设项目审批的

最基本的依据。而社会在方方面面的变革使得控规的编制和实施成为规划建设领

域被关注的焦点：一方面，政府依法行政的步伐不断加快，审批和实施控规的严

肃性在不断加强；另一方面，市场经济下土地出让的不确定性、经济发展过程中

突发的重大因素变化以及公众参与过程中各利益团体对权利的诉求等，使其受到

的冲击也在不断深化。这其中产生的矛盾，使得控规无论在编制阶段还是实施阶

段，都受到极大关注。

本文尝试从编制角度出发，探讨在新时期下如何使控规更能适应社会的发展

和公众的需要，更加有效地为城市建设和社会发展服务。

一、“全覆盖”控规编制的背景及实践

以往控规在实施过程中，存在许多问题。比较突出的如以局部论整体、弹性

不足、可操作性差、高调整率等等。近些年，北京、广州、深圳、南京等城市纷

纷在控规编制上提出一些新的思路和方法，并实际运用到城市管理中去，取得了

良好的效果。

郑州市的控规编制和管理历程中，同样存在之前所述问题。郑州市规划行政

主管部门在依法行政过程中，组织编制了大量的项目控规，这些控规在微观角度

对城市的发展起到了良好的作用，但从宏观角度又暴露了诸多不足。比如项目控

规往往是以具体地块为出发点来谋划建设，区域统筹的视野严重不足，具体表现

为城市公共设施配置不足，包括交通衔接及设施配置、公共服务和市政基础设施、

安全设施配置等等。即便是意识到这一点，往往由于缺乏上位依据，也难以在实

践中进行修正。同时，许多项目容易就事论事，空间区位、交通状况及开发性质

等都类似的项目往往因所处地区不同或编制的时间不同而产生具有较大差异的

控制指标和方式，难以令产权所有者信服，社会公平难以保障。

基于以上背景，郑州市于2007年前后，启动了控规“全覆盖”工作，结合国

内其它城市主流的改进思路，提出了郑州市控规“全覆盖”的编制思路及实践策

略。

二、郑州市控规“全覆盖”编制的思路及实践

1、空间上分层次，时间上分阶段

许多城市受局部利益的驱动，或者因为中观层面的控制要素的缺失，在项目

的规划建设过程中，难以处理好近远期结合的矛盾，难以妥善处理局部和整体的

关系，规划行政主管部门也很难对其建设活动进行有效的管制。同时，城市建设

过程中，市场活动愈加频繁，出于对经济利益的追逐，以及资源的有限性，使得

市场和政府力量的博弈无时不刻不在进行着（董金柱，2010）。

各产权利益集团关心的规划实施内容，往往是项目控规的个案，这些个案的

内容如果不在类似于“通则”性质的规划内容的指导下进行设置，则难以避免前述

问题，最终使城市建设出现混乱无序的局面。

空间上分层次便是期望在整个控规编制体系中，在片区总体研究的基础上，

将控规分为两个层级：“街区—地块”。按照不同的层级，确定其相应的功能定位、

建设总量以及公共设施等规划内容，为规划管理和各项建设提供基本依据。其中

街区层面称之为控制性详细规划导则（简称“控规导则”），地块层面称之为控制

性详细规划细则（“简称细则”），为两级规划体系。

郑州市将控规全覆盖250平方公里的地域空间划分为20个片区，每个片区

根据区位、功能、边界分隔等情况面积不等，对街区的规模限制为老城区50—100

公顷，其它城区按100—200公顷控制。

在街区层面，主要是以落实城市总体规划功能为主，对编制单元的主导功能、

土地利用、人口分布、开发总量（强度分区）、公共服务设施与重要的市政基础

设施、安全设施等用地进行规划控制。

控规细则以落实控规导则为目标，具体地块的控制指标根据其建设条件，规

定具体地块的用地性质、用地面积、容积率、建筑密度、建筑限高、绿地率、用

地兼容性等指标。控规细则是修建性详细规划编制和日常管理的指导依据，目前

郑州市控规实践中所指的项目控规便是细则层面内容。

不同层次的规划内容来解决不同层面的