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李忠杰：从学理上辨识和把握四中全会《决定》的一系列基本概念
党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出和使用了有关国家制度和国家治理的一系列基本概念。从学理上说，只有读懂这些基本概念，才能真正准确领会全会的精神，即所谓“知其然才能知所行”。所以，学习领会全会精神，非常需要先对这些概念作一番辨析、辨识。
什么是治理和国家治理？
《决定》中“制度”一词出现了222次，“治理”一词出现了83次，显然，这是《决定》最重要的两个关键词。
治理一词，人们本来经常使用，如治理黄河、治理环境等。由于党的十八届三中全会的倡导，治理问题引起了全党全社会的高度重视，治理的概念使用也越来越普遍，如乡村治理、社会治理、国家治理、全球治理等。
什么叫治理？一般地理解，治理的对象主要是整个国家和社会，或其他更具体的事物，目的是要使国家和社会及其他事物达到一定的理想状态。治理的指向是双向或多向的，而不是单向的。治理者与被治理者的界限并不分明，更不是截然对立的。在治理中，每一个人既是被治理者，又是参与治理者。治理的目的不是把人给镇住、管死，而是要把人的创造性最大限度地发挥出来。要通过积极的参与、沟通、协调、激励、规范和约束，形成一种遵循正确的价值取向、朝向一定目标的良好的秩序和状态。
治理有不同的层面和领域。《决定》中涉及的层面，就有社区治理、基层治理、社会治理、政府治理、国家治理、全球治理等。涉及的领域，则有经济治理、科技伦理治理、网络治理、边疆治理、生态环境治理、长江黄河等大江大河生态保护和系统治理、水土流失和荒漠化石漠化综合治理、全球经济治理等。
所以，所谓治理，我认为，从一般意义上来说，应该是指运用一定的手段和方式，对特定的事物加以管理、调整、改造，使其达到有序状态、符合一定要求的活动和过程。
而国家治理，就是指国家层面的治理，是国家运用各种手段和方式，对整个国家实行的治理。而社会治理，就是对社会进行的治理。
《决定》在83次使用的“治理”中，有27次是指“国家治理”。这里所讲的国家治理，从政治上来说，就是指中国共产党领导全国各族人民，依据宪法、法律和党内法规等规范，按照人民意愿，运用政权力量和其他多种方式，对国家、社会的全部运行和秩序及相关要素、人民生活进行管理、整合、引导、控制、调整和改革，使其达到和保持政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁、国家统一状态的全部活动和过程。
怎样把握制度与治理的关系？
制度与治理，既有联系，也有区别。仔细比较，可以说，制度是相对固化的，而治理是相对活化的；制度侧重于规范本身，而治理侧重于进行管理；制度侧重于文本载明的约束，而治理侧重于人的主体性活动；制度一般是治理的基础，而治理可能会依赖制度进行，但也有可能不按制度办事而靠主观意志行事；制度的优势要转化为治理的效能，而治理的科学性和有效性也应该建立在科学的制度之上；制度是否科学、合理，要由治理的成效来展示和检验，而治理的成效，首先与制度有关，也可能与人的主体性活动有关。
为什么要在制度之外再提出一个治理问题？因为制度是规范，是国家和一切社会生活赖以运行的基础，是国家长治久安的根本保障。但是，制度是死的，是供人们运用的，是要在运用中发生效力、产生效果的。任何制度的长短优劣，归根结底都要看治理的效果。制度是否优越和成熟，是否巩固和完善，是否成型和先进，归根到底，要由治理的成效来说话。因此，在制度的基础上还要实施治理。实践是检验真理的唯一标准。制度好不好，检验和评价的标准是什么？既要看制度本身，更要看实践状况，看治理的实际效果。
当然，治理不能脱离制度。没有制度的治理，也是一种治理；制度很差的治理，也算是治理。但所有这类治理，都是很不健全甚至非常低劣的治理。治理有制度，效果才更好。没有制度的治理，可能有成效，也可能会一片混乱。治理效果的好坏、优劣，根本上取决于制度是否科学和完善。改革开放以来，我们充分认识并始终强调，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这个认识来之不易，必须时刻牢记，不能有丝毫忽视。
制度的建设和发展是一个漫长过程。习近平总书记指出，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重。党的十九届四中全会指出，要着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。这个任务极为重要，也非常艰巨。
怎样区别制度、体制和机制？
“制度”这个词，我们很熟悉。所谓制度，就是由宪法、法律、党章、党规以及其他方式规定的具有强制性、稳定性的各种规范，是在不同范围内要求人们遵循的办事规程、行为准则和运作程序。制度有大有小，大的如社会制度，小的如作息制度。单一的制度是制度，一群小制度也可以
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