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控制性详细规划指标体系建构和几个重要指标的引入

控制性详细规划（以下简称控规）是《城市规划编制办法》中确定的规划层次之一，与修建

性详细规划同属详细规划。是以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用

性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。

如何实现控制，既实现政府的城市建设目标，引导城市建设发展，又不至于成为被动控制和

消极控制，已经成为当前控规的一大难题。从目前的实际情况看，控规仅仅是规划管理的一

个参考，未能起到应有的控制与引导作用，大部分内容在管理审批实践中均有所调整。在工

作中甚至出现规划刚刚编制完成有关指标就面临更改的强烈要求。而且，当前控规编制

中的突出矛盾是控制有余引导不足。过分强调控制作用，忽视了市场经济条件下投资主体多

样化，市场和形势瞬息万变的实际，显得缺乏灵活性。特别是在控规编制的核心——指标体

系确定中存在很多问题。

1我国控制性详细规划的基本内容与存在问题1．1规划控制指标体系

任何城市建设活动，其构成内容包括土地使用、设施配套、建筑建造、行为活动四个方面。

1、土地使用

（1）土地使用控制是对建设用地上的建设内容、位置、面积和边界范围等方面作出规定。

其控制内容为土地使用性质、土地使用的相容性、用地边界、用地面积等。

（2）环境容量控制是为了保证城市良好的环境质量，对建设用地能够容纳的建设量和人口

聚集量作出合理规定。其控制内容为容积率、建筑密度、人口容量、绿地率等。

2、设施配套

设施配套是生产生活正常进行的保证，即对建设用地内公共设施和市政设施建设提出定量配

置要求。公共设施配套包括文化、教育、体育、医疗卫生设施和商业服务业等配置要

求。市政设施配套包括机动车、非机动车停车场(库)及市政公用设施容量规定，

如给水量、排水量、用电量、通讯等。设施配套控制应按照国家和地方规范（标准）作出规

定。

3、建筑建造

（1）建筑建造控制是对建设用地上的建筑物布置和建筑物之间的群体关系作出必要的技术

规定。其控制内容为建筑高度、建筑间距、建筑后退等，还包括消防、抗震、卫生、安全防

护、防洪及其他方面的专业要求。

（2）城市设计引导是依照美学和空间艺术处理原则，从建筑单体环境和建筑群体环境两个

层面对建筑设计和建筑建造提出指导性综合设计要求和建议。

4、行为活动控制

行为活动控制是从外部环境要求出发，对建设项目就交通活动和环境保护两方面提出控制规

定。其控制内容为交通出入口方位、数量，规定允许出入口方向和数量交通运行组织规定地

块内允许通过的车辆类型，以及地块内停车泊位数量和交通组织，装卸场地规定装卸场地位

置和面积。环境保护的控制通过制定污染物排放标准，防止在生产建设或者其他活动中产生

的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境

的污染和危害，达到环境保护的目的。

1．2规划控制方式

针对不同用地不同建设项目和不同开发过程，应采用多手段的控制方式。控制方式主要有：

指标量化、条文规定、图则标定、城市设计引导。

1．3规划控制指标类型

控制指标分为规定性指标和指导性指标两类。前者必须遵照执行，后者参照执行。

1、规定性指标

主要包括：用地性质、建筑密度、建筑控制高度、容积率、绿地率、交通出入口方位、停车

泊位及其他需要配置的公共设施。

2、指导性指标

主要包括：人口容量、建筑形式、体量、风格要求、建筑色彩要求、其他环境要求。

1．4存在问题1、指标体系确立的科学性不足

在现行的控制性详细规划编制过程中，对指标体系的确立往往没有对用地结构和用地性质等

的确立重视，但在实际的规划管理过程中，指标体系的重要性却是丝毫不比用地性质的重要

性低的。在控制指标中，建筑密度、容积率、高度控制、绿地率这几个指标尤为重要，直接

关系到地块的建设强度。但就是这些指标的确立，却缺乏与之重要程度相适应的科学性。一

方面，指标的确立通常都是根据相关的规定或者经验值来获得，另一方面，指标本身的控制

性也存在着一定的不足。比如我们通常对绿地率所提出的30%的指标，在很多时候都缺乏

可靠的依据，这也使得在实际的规划管理和建设中，得不到很好的执行，或者执行了却没有

获得相应的效果。

2、指标体系内容范式化

其实质是过于强调了指标体系的规划管理作用，为了管理操作简便。产生了一种“为管理而

管理”倾向，从而忽视了控规指标体系的真正作用。值得注意的是，控规的产生本身就是因

其