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城市综合开发与城市更新的区别

“新城开发”与“城市更新”是城市发展规划中的一体

两面，既相似又不同。但是在城市发展改造过程中，两种模

式是相辅相成的，共同增进城市健康科学地向前推进。值得

注意的是有关新城开发的概念没有统一的定义，还有房地产

开发、新区开发或者建设、片区开发等一系列的N多叫法，

不一一列举，这些意思基本上都是一样的。

对比一：概念上区分。

新城开发是指按照城市总体规划，在城市现有建成区以

外一定地段，进行集中成片、综合配套的开发建设活动。新

区开发是随着城市经济与社会发展、城市规模扩大，为了满

足城市日益增长的生产、生活需要，逐步实现城市不同阶段

发展目标而推进的城市开发活动，它是城市建设和发展的重

要组成部分。

城市更新是指政府部门、土地权属人或者其他符合规定

的主体，按照“三旧”改造政策，棚户区改造政策、危破旧

改造政策等，在城市更新规划范围内，对低效存量建设用地

进行盘活利用以及对危破旧房进行整治、改建、重建、提升

的活动。

这就要求我们按照统一的规划，在保护好优良历史文化

遗产和传统风貌的同时，根据各城市实际情况和存在主要矛

盾，对旧城区进行有计划、有步骤、有要点的改造、充实和

更新。

对比二：开发周期上区分。

新城开发是属于拆除重建或者说大拆大建，标准化、可

复制高周转的建设方式。如各个地方的万达广场都是一样的，

是标准化的、可复制的，全部都是拆除重建的，开发速度比

较快。

而城市更新是以渐进式、留改拆布局，以“留”为主各

具特色的方式，城市更新是很难复制的，不同的更新项目有

不同的特点和模式，所以城市更新进展速度比较慢一点。

由于城市更新项目周期跨度大，需要中长期资金孵化。

老旧厂区改造多为单一业主，产权清晰，前期协调难度低，

整体开发周期约为3~5年；而城中村、老旧街区和老旧小区

产权复杂，开发周期一般为5~8年，若项目进展受阻，周期

一般大于10年。

对比三：资金占用量上区分。

新城开发，由于上一个时代房地产属于高速发展时期，

新城开发一方面采取高周转模式，前期只需要垫付少量的资

金，就可以拿证，后续通过银行贷款，另一方面是期房期房

销售模式下行业持续加杠杆。这种房地产的高周转是企业利

用提前支取的项目预售款与其他类自筹资金，不断快速拿地

滚动开发的过程。

不管对于政府来说，还是对于房地产开发商来说，旧城

城市更新项目占用资金量大，客观上需要增量资金投入。城

市更新项目一般位于核心区域，需要经历“投资—建设—运

营”三大阶段，改造成本高。而且由于城市更新的产权的复

杂性、操作环节割裂，推进效率低，落地实施难度较大，这

些都对占有资金提出来很大的挑战。

对比四：产权上区分。

新城开发的时候，一般来说只要拿到了国有土地使用证，

至少在这个时点上，开发商暂时就是这块土地上那个说了算

的人。想怎么开发，就怎么开发，只要合乎国家规范，原则

上就没问题。

但在旧城的城市更新中，要规划、要更新的每一块地和

每一间房的产权都是有主的，由于参与主体多元、成分多样，

所以才叫做“多元化的利益主体”。在旧城的城市更新过程

中是多方利益群体的博弈，需要协调多方的诉求。

对比五：盈利上区分

新城开发的盈利模式是以散售为主，在大多数情况下，

特别是在上一个时代，高杠杆、高负债、高毛利、高周转的

一种盈利模式，利润比较丰厚。

城市更新的盈利模式主要是以持有经营，依靠现金资产

管理和运营来提供现金流为主要特征的盈利模式，即住建部

文件所说的“从开发模式转向运营模式”。城市更新本身就

是政府带有公益性的行为，就算是那些拿给开发商或城投公

司去做的城市更新，有一部分做好了也是微利的。

对比六：解决需求问题上区分。

新城开发重要的是要解决城市增量发展需求的问题，比

如这个城市产业发展人口增加、产业要落地、人口要住房，

是通过政府征地、土地招拍挂、房企拿地建设解决城市发展

的增量需求问题。

而旧城城市更新不但是解决城市增量发展需求问题，还

要解决存量需求问题，包括建筑的老化，功能的缺失，自然

环境、文化环境的破坏修补，产业的升级等，是主要解决城

市的可持续发展综合性问题。

城市更新既要有社会效益还要有经济效益和环境效益，

也要实现经济目标使城市经济更加有动力，更要实