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发展养老保险第三支柱制度的国际经验及启示

当前为应对人口老龄化对社会、经济和财政的影响，部分国

家实行以国家和政府主导的社会性全民养老保险为主，结合企业

年金与职员年金，以及个人自愿型养老储蓄的多支柱养老保险模

式。本文整理了部分主要国家经济体、澳大利亚和南美部分国家

发展养老保险第三支柱的主要做法、运营模式、监督管理，分析

存在问题，总结经验启示。

从国际经验和趋势看，养老保险第三支柱制度设计有三大核

心特征。一是政府强有力的税收递延政策支持，四两拨千斤，调

动国民积极性，是第三支柱发展根本动力。二是以账户为基础的

制度设计，建立一个专门的养老账户，税收递延优惠在账户层面

实施。国外第三支柱较为发达的美国、澳大利亚、英国、智利等

国家都采取了账户制模式。通过账户能准确反映个人养老的缴费

规模和投资收益，在退休领取阶段能够准确征税。三是多渠道投

资实现保值增值，允许参加者根据自身风险偏好，投资于基金、

保险、理财、存款等多种养老金融产品，政府合理监管，而不是

只允许参加者投资某一类金融产品，否则参加者的自我选择权受

到限制，不利于实现自身效用最大化。

一、各国主要做法及存在问题

（一）澳大利亚

澳大利亚养老金第三支柱主要是自愿的超级年金储蓄

（voluntarysuperannuation），实行基金累积制，是缴费确定

型养老计划。自愿型超级年金在超级年金的系统内运作，缴费主

要包括个税福利抵扣和超级年金个人缴费两种形式。主要做法：

一是个税福利抵扣。雇员与雇主达成协议，雇员放弃一定工资收

入，雇主为其提供相应价值的某种福利，并且政府对该额度征收

较低的福利税或免税。雇主代雇员缴纳的个税福利抵扣在一定的

额度内按照最高15%的税率缴税。二是超级年金个人缴费。对普

通雇员，个人缴费为税后缴费，缴费部分不能享受15%的优惠税

率，但可享受投资收益部分15%的优惠税率；对自由职业者，个

人缴费部分可在税前列支，缴费和投资收益同时享受15%的优惠

税率。运行模式：采用信托模式进行市场化运作。受托人是超级

年金治理主体，对年金整体运营负最终责任。受托人既可以采用

内部受托模式又可以采用外部受托模式。年金理事会或法人受托

机构根据委托人的委托管理基金，再根据其投资运营需要选择相

应的托管人、账户管理人、投资管理人和其他服务机构。监督管

理：按照《超级年金保障（管理）法案》《1993超级年金业（监

管）法》执行，个税福利抵扣部分还遵守《2009公平工作法》（Fair

WorkAct2009），税务处理上遵守附加福利税法（Fringe

BenefitsTax）。自愿型超级年金实体与基金根据其分类分别受

澳大利亚审慎监管局（APRA）、澳大利亚证券和投资委员会（ASIC）

和澳大利亚税务局（ATO）监督管理。

存在问题：一是未能实行账户合并造成财政浪费。雇员未能

合并多个帐户，因此要支付多个帐户费用。在澳大利亚1500万

个退休金基金成员中，有40％拥有多个账户，这些账户每年共

同花费26亿澳元的额外费用。二是税收政策复杂多变。澳大利

亚政府为个人养老金提供了多项税收优惠政策，但是税收优惠设

计较复杂，变化频繁，导致个人对税收优惠的稳定性缺乏预期，

在一定程度上影响养老金缴费积极性。

（二）智利

智利养老金私有化改革创造的“智利模板”对很多国家的养

老金体系设计产生了深远的影响。主要做法：一是对传统现收现

付制度进行根本性变革，建立以个人资本积累账户和养老金保险

基金进入金融市场并且由私营金融机构运营管理的新制度。二是

在新老制度转换时，为避免出现立即兑付旧制度下积累的养老基

金的情况，通过发行“认可债券”方式实现时间换空间，缓解了

财政压力。三是改革时大幅降低强制性缴费数额，减少改革阻力，

同时对个人自愿储蓄给予激励，参加人员可获得由国家提供的自

愿供款15%的津贴。四是成立多家私营的养老基金管理公司来负

责养老基金管理，实行市场化运作，同时允许受益人的账户可以

在基金公司之间自由转移。五是不断充实资本市场，智利的私营

养老基金管理公司不仅可以投资固定收益证券，还可以投资股票

债券以及海外市场，基金投资回报率一度达到30%以上。六是个

人领取养老金时，既可将个人账户储存资金继续存放在养老基金

管理公司，按月领取；也可以向人寿保险公司购买终身年金，按

月领取年金。运行模式：一是采取ETT税收模式，即对期初缴费

阶段免税，对期中投资阶段的投资