解构“超常规逆周期调节”：财政政策篇，超常规财政政策的作用点在于力度和方向.docx

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内容目录

一、从过去几轮财政的发力看“超常规”的含义 4

1.11998-2004年：从“适度从紧”到“积极”的财政政策 4

1.22008-2012年：从“稳健”到“积极”的财政政策 5

1.32016年：从“有力度”到“加大力度” 6

1.42020年：从“加力提效”到“更加积极有为” 6

二、本轮超常规逆周期的体现之一：财政政策的力度 8

三、本轮超常规逆周期的体现之二：财政政策的方向 9

1、加力扩围实施“两新”政策 9

2、加强社会保障力度 10

3、生育补贴有望在全国范围内落地 10

四、风险提示 11

图表目录

图1：1998年物价下行压力较大 4

图2：1998-2004年GDP增速和经济增长目标 4

图3：1998-2004年预算赤字率变化 5

图4：2008-2012年中央财政社会保障和就业支出保持较快增长 6

图5：2008-2011年中央财政对“三农”和家电汽车消费的补贴 6

图6：1998-2024年赤字率和财政政策定调的变化 7

图7：2023年以前我国5年平均一般赤字率基本不超过3% 8

图8：我国居民消费率与政府消费率的变化 9

图9：当前中国总和生育率偏低 10

图10：我国一孩出生人数的下降速度更快 10

一、从过去几轮财政的发力看“超常规”的含义

1.11998-2004年：从“适度从紧”到“积极”的财政政策

受亚洲金融危机的冲击，我国经济面临通缩压力。1998年政府工作报告对财政政策的定调是“继续实行适度从紧的财政政策”，年初设定的预算赤字为460亿元。然而，由于亚

洲金融危机对我国经济的影响超过年初的预期，价格水平出现持续下行。自1998年4月起，CPI同比连续7个季度负增长。1998年上半年GDP同比增长7.1%，实现全年8%的目标难度较大。此外，当时国有银行还面临着银行资本金不足且不良贷款率较高的问题。1997年四大国有商业银行的资本充足率仅为3.71%，远低于1988年巴塞尔协议8%的资本充足率要求，且由于大量不良资产的存在，金融体系的脆弱程度较高。

图1：1998年物价下行压力较大 图2：1998-2004年GDP增速和经济增长目标

10 CPI:当月同比(%) PPI:当月同比(%)8

6

4

2

0

-2

-4

-6

2004-072004-01

2004-07

2004-01

2003-07

2003-01

2002-07

2002-01

2001-07

2001-01

2000-07

2000-01

1999-07

1999-01

1998-07

1998-01

1997-07

1997-01

GDP不变价:同比(%) 经济增长目标(%)

2000-2002年未提及12

2000-2002年未提及

11

10

9

8

7

2004-092004-03

2004-09

2004-03

2003-09

2003-03

2002-09

2002-03

2001-09

2001-03

2000-09

2000-03

1999-09

1999-03

1998-09

1998-03

1997-09

1997-03

资料来源：， 资料来源：，中国政府网，

我国于1998年6年开启“超常规”的财政扩张，主要措施包括：1）发行2700亿元特别

国债。1998年8月，财政部向四大行定向募集2700亿元特别国债，用于注入国有商业银

行补充其资本金，并根据四大行的风险资产、资本净额和资本充足率等指标，确定四大行特别国债承购数额。2）增发1000亿元国债并追加赤字。1998年8月，财政部向国有商业银行增发1000亿元国债，分两年纳入财政赤字。因此，1998年的中央财政赤字由年初

的460亿元提高至960亿元。同时，银行配套发放1000亿元贷款，重点用于基础设施建设。受财政政策提振，1998年GDP增长7.8%，基本实现8%的经济增长目标。然而，由于当时经济修复的基础尚不牢固，1999年通缩压力仍在，同时需求不足的问题逐渐凸显。

1999年财政政策定调转为“积极”，连续两年增发国债、调整预算。1999年政府工作报

告对财政政策的定调由1998年的“适度从紧”转为“积极”，年初的中央预算赤字设定为

1503亿元，较1998年执行数增加543亿元。由于经济增长面临压力，中央决定在年初

预算确定的国债发行规模的基础上，由财政部向商业银行增发600亿元长期国债，其中

300亿元列入1999年中央预算，相应扩大中