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我国省级课后服务政策执行的制约因素与路径选择

简要：课后服务是解决“三点半”难题与落实“双减”政策的关键举措。基于史密

斯政策执行过程模型的分析发现，我国省级政府课后服务政策执行面临政策体系尚

未完善、政策执行主体能力欠缺、目标群体缺乏政策认同、政策执行缺乏良好环境

等现实问题。应从优化政策顶层设，提高执行主体能力，增强目标群体政策认同,

改善政策执行环境来推进课后服务政策有效落地。

一、问题的提出

2017年2月，教育部《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》(下称

《意见》)明确提出广大中小学应主动承担学生课后服务责任。随即，各地方政府

依据国家政策要求相继出台了省级实施方案，省级课后服务政策执行情况受到社会

各界的广泛关注。然而，目前相关研究多停留在“政策内容分析-政策存在不足-政

策优化建议等静态层面叩〕，尚缺乏政策执行过程的动态分析，难以全面解释省级

课后服务政策执行的动态过程及制约因素。

美国学者史密斯()于1973年提出了政策执行过程和影响政策执行因素的模

型，该模型由理想化的政策、执行机构、目标群体和政策环境等要素构成⑵。其中,

理想化政策是指政策本身的情况，执行机构是负责执行该政策的组织机构，目标群

体是指政策作用的对象，政策环境是指被影响或影响政策实施的因素。该政策模型

“将众多可能影响政策执行效果的因素进行维度划分，模型结构清晰，可操作性

强”⑶，不仅直观地反映出四个因素的执行效果，还呈现出因素之间相互作用的动

态过程。因此，本研究基于史密斯政策执行过程模型分析我国省级课后服务政策执

行的制约因素，以期为优化政策执行效果提供有益参考。

二、我国省级政府课后服务政策执行的制约因素

依循史密斯政策执行模型可知，我国省级政府推进课后服务政策执行在政策本

身、执行机构、目标群体与政策环境等方面存在不足，导致政策执行陷入困境。

1.省级政府课后服务政策体系尚未完善

(1)政策话语模糊，政策指向不明确

政策文本中课后服务的概念与内涵缺乏明确界定，导致多重理解。教育部《意

见》中表述的是“课后服务”，而地方政策文本中有天津、福建等17个省、直辖市

直接使用“课后服务”，广西、广东等7省份表述为“校内课后服务”，湖北、浙江和

新疆等表述为“校内托管服务”。官方政策文本没有对课后服务概念进行明确界定，

也没有指出“课后服务”与“托管服务”之间的区别与联系。笼统而言，这些表述的含

义大致相同，但是深入分析可发现二者的区别：一方面是承担主体的不同，课后服

务的主体是学校，而托管服务的主体更多偏向社会；另一方面是服务目标的不同，

托管服务更多在于对学生进行看管，确保学生的安全，而课后服务更强调在安全基

础上提供各种服务促进学生全面发展。关键概念的模糊与概念理解的不同导致课后

服务政策目标不明确。《意见》鼓励中小学校与校外活动场所联合组织开展学生综

合实践活动囹，而表述为“校内托管服务”的省级政策文本在执行中“将学校服务视为

学生可以托管看护、完成作业的场所，相应地在课后服务中可以承担较小的责任风

险”［叫表述为“校内课后服务”的政策文本在执行中则限定了课后服务的场所，忽视

学生参与校外社会实践和职业体验等服务形式，限制了学生的全面发展。

(2)政策供需失衡，配套措施欠完善

从课后服务政策的出台可知，省级政府对课后服务的治理采取的是渐进式改革

模式，这与我国教育改革基本思路一致。但这种渐进式改革模式使政府部门难以从

“需求侧”对课后服务精准实施，导致政策供需失衡的现象出现。譬如，由于《意见》

中对课后服务经费的来源与使用并未给出明确指示，导致省级政府大都以“适当收

取托管费和财政适当补助等方式多渠道解决经费来源”等较为模糊的表述，并未明

确说明课后服务费用收取的标准与方式。经费来源和使用问题等相关政策供应严重

不足，导致课后服务无法及时开展。与此同时，随着课后服务的深入推进，很多具

体的实践问题也逐渐凸显，如市场化运营的课后服务机构的资质问题，教师参与课

后服务的报酬问题等都未得到及时的政策供给。虽然《意见》提出要将课后服务要

纳入学校发展与教师质量考评，但现实中“尚没有真正意义上关注课后服务评价，

对课后服务进行评价只能停留在外围层面”回。

(3)条款内容宽泛，可操作性待加强

以参与课后服务工作教师的报酬问题为例，几乎各地的政策文本都提及鼓励教

师参与课后服务工作