2025年我国基层环境管理的困境及对策优选 .pdfVIP

太上有立德，其次有立功，其次有立言，虽久不废，此谓不朽。——《左传》

我国基层环境管理的困境及对策-

经济社会的迅猛发展，导致我国基层环境问题日益凸显。

而职权与事权的不对称、环境行政执法成本较高、环境管理法制

不健全及公众参与环境管理参与度不高等问题，使得我国基层环

境管理陷入困境。探索与基层环境事务管理相适应的职权以及适

应本土特色的合约式环境管理模式，并健全环保法律法规，扩大

公众环境管理参与度，无疑是解决当下我国基层环境管理的应对

之策。

【关键词】环境管理合约管理

随着中国城镇化进程的加快及工业化进程的推进，工业和

城市污染逐步向广大农村倾移，基层环境日益恶化。如果不加强

基层环境管理，环境问题将严重阻碍我国美丽乡村建设，成为制

约“中国梦”实现的瓶颈。

一、我国基层环境管理的困境

（一）职权与事权不对称监管难

“环境资源与保护”作为一种法定的职权，在环境保护专项

法律法规中都被赋予给“县级以上地方人民政府环境保护行政机

关”。而《中华人民共和国地方各级人民代表大会与地方各级人

民政府组织法》同样将“环境资源和保护”的职权赋予县级以上人

民政府。乡镇级政府作为中国公共事务管理事务最基层的单位，

最为直接面对辖区内环境问题，是社会事务与政府管理最基本的

连接点，却没有环境管理的职权，也没有相应环境保护行政机关

的明确法律规定。

随着城镇经济的迅猛发展，乡镇政府管理的公共事务日益

繁杂。而由于中国区域经济社会发展差异较大，职权与事权即公

天将降大任于斯人也，必先苦其心志，劳其筋骨，饿其体肤，空乏其身，行拂乱其所为。——《孟子》

共管理权差异呈现极为不对称的状态。行政级别越高，人力资源

配置越充足，导致形成人浮于事与基层管理能力不足的相悖的怪

圈。尤其是经济较为发达地区的乡镇，环境管理事务极其繁杂，

但由于行政层级的限制，事权与职权严重不对等。这是基层环境

管理最为根本的困境。

（二）环境行政执法成本高执行难

我国一直高度重视环境保护工作，先后实施了八项管理制

度，颁布了《中华人民共和国保护法》等一系列的法律法规，使

得环境保护工作有法可依有章可循，环境管理体制进一步加强。

但是上述法律法规有的借鉴别国的做法，有的取自别的领域的经

验，有的是国家行政管理的制度性要求，都不是中国本土实践衍

生出来的正式制度。而随着我国政府依法行政水平的持续提高，

行政执法的程序性要求也越来越强，行政行为越来越规范。环境

污染行为机制发现、信息收集与处罚的成本均相对高，因此基层

环境管理面临着执行难、执行成本与监督成本都较高的问题。而

我国又缺乏对非正式环境保护制度的探索，且非正式制度缺乏稳

定性的预期，导致基层环境管理在制度层面上支撑不足。

（三）相应机制匮乏公众参与难

环境管理往往被定义为政府的行政行为，公众的参与意识

不高。而相应的环境保护法律法规只是对公众参与做了原则性的

规定，并没有细化相应的参与程序与权益保障方面的具体内容。

而公众参与大多处于环境管理链的最下端，多是环境污染后以举

报人或以受害人的身份参与到环境管理中来。而非盈利性机构、

公益组织、社区等非政府团体的参与的渠道有限、管道不畅，多

停留在宣传式环境管理与援助式环境管理的阶段，参与程度十分

有限。

子曰:“知者不惑，仁者不忧，勇者不惧。”——《论语》