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预算制度改革取向

一、传统预算模式

现代公共预算体制形成于19世纪，目前被学术界普遍称为传统预算模式。传统预算理论支出掌握模式的掌握重点是具体说明支出工程中的预算投入，它的预算重点是对预算投入的严格掌握。在传统预算模式下，对于预算资金的要求是自下而上形成的，预算决策是根据基数加增长的模式做出的。一般地，预算机构只对支出机构的需求增量预算要求进展审查。在传统预算模式下，资源配置是以预算基数为根底的，预算增量局部的决策主要取决于政治上的讨价还价。固然，预算基数的形成和维持也依靠于政治上的讨价还价。因此，该模式在资源配置效率上存在着问题。

二、理性化预算改革及实施过程中的问题

依据科依(19401的观点，公共预算的根本问题是：“在什么根底上，打算将某一数量的拨款拨给活动A而不是活动B?”明显，这是一个关于资源配置效率的问题。从20世纪30年月以来，为了改良资源配置效率，以美国为首的西方国家进展了一系列的预算改革。这些预算改革包括绩效预算、规划规划预算、零基预算和新绩效预算。

(一)30至50年月逐步推广绩效预算

绩效预算将预算的重点从投入转到了产出。绩效预算要求预算资金应当依据投入一产出关系确定的绩效指标进展安排，并且主要安排给那些治理绩效最正确的工程或者部门，同时也会建立一个会计体系来追踪支出和绩效。但是，绩效预算在实施中却遇到不少困难。首先，很多机构的治理者以及一些政治家对于实施绩效预算的积极性并不高。其次，绩效预算重点是测量产出，需要支付很高的测量费用。第三，实行绩效预算必定发生政治上的讨价还价，并形成相当高的政治性交易费用。

(二)60年月消失的规划规划预算

规划规划预算是一个目标(长期)推动工程(短期)、工程推动预算的过程，着重分析支出目标的价值。规划规划预算是目标和政策取向的，对于规划规划预算来说，某一产出是否是社会所需要的才是打算是否为该产出供应相应财政资金的关键。

然而，规划规划预算的实施同样不抱负。首先，规划规划预算强调将资金配置到特定的工程，但是，在某些状况下，预算决策者可能只是很随便地和武断地将支出安排到工程。其次，由于在规划规划预算中支出是跨越传统的组织界限而安排.到特定工程的，因此，在许多状况下很难追踪支出。第三，公共部门经常担当多个目标，这意味着目标工程化将面临相当大的困难。而且在某些状况下，目标之间是相互冲突的。第四，在公共预算中，由于受到时间、资源和专长等因素的制约，真正的本钱与收益分析有时是不行能的。此外，由于许多机构同时负责多个工程，它占用的相当多的资金通常都是由很多工程共享的，很难清晰地分别出完全属于某一工程的资金。

(三)70年月消失的零基预算

零基预算完全否认了预算基数的合法性，要求全部的支出工程都必需从零开头进展审查。零基预算最主要的目标是取消基数从而实现资源的再配置，核心是根据工程优先挨次重新安排预算资金。

然而，美国的零基预算在实施中依旧面临很多困难。首先，对于工程治理者、部门治理者、预算部门和政府首脑来说，在众多工程中难以取舍。而且，很多政治上和法律上的约束使得政府不行能中止某些支出工程。从技术层面来看，零基预算还面临四个难题：决策单位很难定义；目标与任务很难确定；合并各种排列好的工程的优先挨次特别困难；工作量太大。另外，由于零基预算的预算形成过程是从下而上的，因此它的胜利依靠于各个层级治理者之间的有效协作。但是，假如各个层级的治理者预算机构和政府首脑的目标不全都，那么零基预算预期的效果很简单就会被机构治理者的策略性行动所抵消。

(四)80年月以后消失的新绩效预算

20世纪70年月末，消失了一种新的预算模式。新绩效预算将预算的重点转到了结果，并在总额掌握和预算执行环节也进展了相应的改革。由于这种预算模式将预算的重点转移到结果而不是产出，所以，它被称为结果预算或者新绩效预算。新绩效预算改革的根本目的是提高公共支出的“货币价值”，即通过重新构造公共预算和财政治理体制使得纳税人缴纳给政府的税收在使用后能够制造出最大的货币价值。它主要有以下三个特征：(1)目标和总额上的集中掌握。(2)手段分权。在打算了大致的支出方向和支出总额后，治理者可以敏捷地、制造性地依据环境的变化使用资金。(3)目标能够有效率地完成，预期的结果能够实现。通常状况下，预算机构将与各支出部门签订绩效合同，明确测量这些目标是否实现以结果为导向的绩效测量指标，并且要尽可能地将这些指标量化。

三、西方国家预算改革的阅历借鉴

虽然不同的预算改革模