2025年老旧小区改造政策梳理及投融资模式探析 .pdfVIP

百川东到海，何时复西归?少壮不努力，老大徒伤悲。——汉乐府

老旧小区改造政策梳理及投融资模式探析

近年来，棚“改”已经基本完成其阶段性历史任务，“旧改”逐步接替

棚“改”上升到了国家经济政策层面，并被作为下一步拉动投资、带动消

费的重点政策工具在全国范围内推广。“旧改”即城镇老旧小区改造，今

年4月份国务院常务会议再次指出加“大实施城镇老旧小区改造力度”，

并延续2025年12月份中央经济工作会议精神，决定严“控棚改范围，

做好城镇老旧小区改造工作”。本文将就城镇老旧小区改造相关政策背

景进行梳理，并对政府、社会资本和公众方参与旧改项目的投融资模式

进行分析和探讨。

“旧改”不同于棚改“”，“旧改”是对城镇原有老旧小区基础设施进行修

缮提质、更新改造并按需配套公共服务设施。“旧改”不拆除原有建筑物

及设施，不搬迁原住居民，不涉及土地一级开发和二级开发，也不改变

建筑物使用功能和土地权属。因此“旧改”的推广可以有效防止城市大拆

大建，降低城市更新成本；同时更好地保护原有城镇风貌和民俗文化，

推动城市片区差异化发展。

根据相关部门的估算，初步统计全国老旧小区近16万个，涉及居

民超过4200万户，建筑面积约40亿平方米；初步估算城镇老旧小区

改造投资总额高达4万亿元，按照5年的改造期，每年可新增投资约

8000亿元。不同于棚改项目由政府主导、投资为主的方式，城镇老旧

小区改造项目采用菜单“化”户户定制的改造方式，通过财政预算内资金

支持、居民个人承担、单位出资、引入社会资本方等多元化投融资方式

百学须先立志。——朱熹

共同筹集改造资金。这种方式既可以促增长、惠民生，又可以刺激居民

内需、带动社区消费。

“旧改”并不是一个全新的概念，自2000年起全国各地就开始探索

并实施城镇老旧小区的改造工作，旧改整体政策也朝着更具指导性和可

落地性的逻辑演变。近年来相关政策逐步明确城镇老旧小区改造范围和

改造内容，突出了中央财政资金的支持引导作用，并强调拓宽多元投融

资渠道，旨在建立健全旧改社区后续的长效物业管理机制。

近三年来，城镇老旧小区改造主要政策及会议内容梳理如下：

乐民之乐者，民亦乐其乐；忧民之忧者，民亦忧其忧。——《孟子》

目前，城镇老旧小区改造项目的资金来源主要包括：①政府财政支

出，即旧改项目中央预算内财政专项资金、市、区（县）两级财政按比

例出资资金；②居民自筹资金；③小区原产权单位出资资金，包括小区

三“供一业”分离移交改造资金等；④市政专营单位出资资金，包括水、

电、气、暖、通信地下管网改造、线路路理资金等。

由于旧改项目一般投资额度较大，上述资金难以完全覆盖，加上

投资内容兼具系统性和多样性，因此也给予了金融机构、建筑企业、物

业管理企业以及其他相关行业单位参与其中的发挥空间。旧改项目的资

金缺口既可以由政府主导进行筹措，也可以引入社会资本方完成投融资

并负责后续的管理和维护，一般采取的投融资模式有：

（一）打包操作模式

老旧小区改造项目一般比较分散，单体规模不大，可以按照旧改改

造内容和类型拆分后同周边棚改、旧城改造类项目结合，或者整体打包

进棚改、旧城改造类项目中一起操作。通过棚改、旧城改