2025年农光互补备案流程.pdfVIP

古之立大事者，不惟有超世之才，亦必有坚忍不拔之志。——苏轼

农光互补备案流程

1.一、光伏阵列占用农用地的用地规则

2025年9月国土资源部国务院扶贫办国家能源局联合印发的《关于支

····················(·····2025〕8号)(以下简

称“8号文”)的规定，利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质。因此

实践中往往通过租赁或承包权流转方式取得光伏阵列用地。

不过，光伏阵列在承包或租赁农用地时，其不仅需受《合同法》的调整，亦

需符合《土地管理法》和《农村土地承包法》的相关规定。需重点关注缔约主体、

民主决策程序、审批备案手续、权属证明的办理情况、用地期限、不同农用地的

使用审核等多方面问题，任何一环出现问题，均有可能导致用地不合规。

二、升压站、管理用房等永久用地规则

2015年国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建

设部、商务部六大部委联合下发的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万

众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)(以下简称“5号文”)规定了光伏

项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。因此，对于永久用地部

分，应使用国有建设用地或者办理农转用及征地手续。不过实践中，仍存在征地

前即先行用地、通过架空升压站等方式逃避征地等情形，极易引发民事侵权及行

政处罚。

子曰:“知者不惑，仁者不忧，勇者不惧。”——《论语》

三、进场、运维道路及送出线路的用地规则

根据国土资源部《光伏发电站工程项目用地控制指标》(国土资规〔2015〕

11号)可知，光伏方阵用地包括组件用地、逆变器室及箱变用地、方阵场内道路

用地等。因此，方阵场内道路可以参照光伏阵列用地办理。就其他场内道路而言，

8号文规定对于光伏扶贫项目及光伏复合项目，场内道路用地可按农村道路用地

管理。此外，对于光伏发电站进场路(场外部分)和通往场外的道路用地(场内部分)，

严格而言，均应符合建设用地的要求。不过实践中亦存在利用农村道路、防火通

道等合作共建的方式用地，此时则需要关注审批流程以及土地权属。

对于外送线路用地问题，根据5号文及8号文要求，采用杆塔基础的，原

则上需要征地。实践中需要重点关注线路用地审批流程和“以偿代征”模式适用

的可能性，及时明确当地政策，并按照要求履行义务。

四、涉林、草、基本农田等特殊用地规则

在光伏项目建设中，必须重点关注林地、草地、基本农田、生态保护区等各

类特殊用地，其均受特殊保护，不论是前期选址，还是实际建设，不论是临时用

地，还是永久用地，一旦占用此类特殊区域，均须履行严格的审批手续，逐级上

报到省级主管部门，甚至是国务院主管部门审核。未经批准非法占用此类区域，

不仅项目将可能遭到拆除，同时项目投资主体还可能遭受行政处罚，甚至承担刑

百学须先立志。——朱熹

事责任。

因此，在项目选址、建设全过程中，项目方均需关注前述各类特殊审批流程，

了解其报送、最终审批的主体，明确需要准备和提交的材料，避免违法用地。

五、违法用地需承担的民事侵权责任、行政及刑事责任

违法用地产生的民事侵权责任通常发生在项目公司与土地权利人之间，既可

能涉及所有权人，亦可能涉及用益权人。实践中，一旦土地权利人与政府就征地

补偿事宜产生争议，大多会提起项目公司侵权之诉，并可能通过阻工等方式干扰

项目建设，导致工期延误，无法顺利并网。有时，还可能出现多名权利人就同一

地块主张权利