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网络型公用企业竞争的法律规制

曹阳

关键词:网络型公用企业/竞争/法律规制

内容提要:规制法治化是网络型公用企业竞争的必要前提，以事业法和反垄断法规制为其主要内容。事业法规制包括市场准入与退出规制、价格规制、互联互通与接入费规制、禁止交叉补贴与普遍服务规制、不对称规制等，其价值取向为涵盖在位生产者、潜在竞争者、交易者和消费者的福利在内的经济效率与社会公平之间的均衡;反垄断法规制包括滥用网络优势行为规制、合并与拆分规制、联合限制竞争规制、行政垄断规制等，其价值取向为“有限竞争自由→适度竞争自由→充分竞争自由”的发展。就法律位阶体系而言，反垄断法应为“基本法律”，而事业法为“非基本法律”，反垄断法应优于事业法。

网络型公用企业是以满足公共需求为目标，在水、电、气、邮政、电信、交通运输等行业从事专营或兼营实体网络营运的经营者。网络专营者仅营运网络，并向其他公用企业开放网络接入，自己并不直接向消费者提供以网络为基础的产品或服务;网络兼营者既营运网络，也直接向消费者提供以网络为基础的产品或服务。新的研究成果表明，网络效应是当代自然垄断的根本特性。网络公用企业必须以实体网络为基础，因为具有网络外部性，即网络用户的增加对网络既存用户有正的外部性，且使网络的价值呈指数增长。这即是经典规制理论所谓“无法引入竞争”的环节。但现代经济学已摒弃了这一认识，并证明了一个简单的原理：自然垄断不是一成不变的;而在时间上具有动态性，即始终处于动态的发展过程中，不断地从强自然垄断向弱自然垄断转变，甚至完全转变为竞争性产业，很难有永恒存在的自然垄断行业。究其原因，无非技术进步和需求变化等客观条件的缘故。不仅如此，规制失灵和网络公用企业高垄断成本等主观上的原因也为网络公用企业开展竞争提供了可能。不仅非网络环节的公用企业可开放竞争，即使处于网络环节的网络型公用企业也在一定范围内展开有限竞争。基于竞争的需要，必须对网络公用企业的规制进行特殊设计。

一、网络型公用企业规制的法治化趋势

国家与网络型公用企业在竞争格局形成过程中存在着复杂的利益关系与博弈过程。基于既有利益格局，网络型公用企业必定运用一切可及手段维持其垄断地位;若为利他动机而自发实现竞争，不具现实可行性。此乃经典意义上之“市场失灵”所在;这为国家干预发挥作用留下了空间。但干预并非发挥其应然意义上之功用，“政府失灵”的阴影仍然徘徊于公用企业规制之上。从我国之特殊状况而言，国有企业“独霸”公用事业领域，财政收入压力逼迫政府关注国有资产之收益多寡，进而导致政府自身成为网络型公用企业竞争之主要动力障碍所在。在如此复杂的利益格局下，如何推动竞争发生，应为网络型公用企业竞争之所有难题之首。据既有理论与实践，惟有经济法

基于上述考量，规制法治化才是解决我国网络型公用企业竞争不足的根本所在。所谓规制法治化，即是实现以行政为主导的规制向以法律为主导的规制转变，确保规制权限、规制内容、规制程序和规制机构的法定，在法律的架构下实施规制，既授权规制机构干预公用企业之行为，从而克服自然垄断引发之市场失灵，又限制规制机构权力，避免规制行为所导致的政府失灵。基于网络型公用企业竞争的法律规制而言，主要依靠事业法和竞争法共同之功用。事业法是针对特定行业，以经济性规制、社会性规制为主要内容的特殊行业性立法，主要对特定行业之规制目的、规制权限、规制项目、规制程序等作出规定，包括电信法、邮政法、铁路法、民航法等;竞争法则涉及间接规制，主要包括反不正当竞争法和反垄断法。

二、网络型公用企业的事业法规制

(一)事业法的性质与地位

自由放任导致垄断弊端，在自由资本主义时期结束、福利国家出现之时，事业法开始全面兴起，其演化与发达亦对现行法律部门划分与法学体系提出了挑战。然而，福利国家对自然垄断过度地进行准人和价格规制，没有解决公用企业获取高额垄断利润和滥用垄断优势之弊端，进而导致规制失灵的出现。在此背景下，放松准入规制和价格规制顺势而产生。但这并不能解决公用企业因竞争活力不足而导致效率损失和分配效率的问题，以及事关消费者健康、安全和环保方面的难题。由此，在世界范围内又出现了竞争性再规制和强化社会性规制的趋势。沿着这一历史轨迹，规制的强化和弱化一直都是因克服市场失灵和政府失灵、顺应经济社会发展需要而调整。事业法的主要内容就是确认和规范国家对这些特殊领域的干预，按照通行的对经济法的定义，事业法应属经济法，不应有太大疑问。但经济法的体系由市场主体规制法、市场秩序规制法、宏观经济调控和可持续发展保障法，以及社会分配法构成。事业法应属哪一类法律?似乎尚无定论。就事业法的内容而言，因其有市场准入特殊许可的规定，故而可归属于市场主体规制法;