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陈振明《公共管理学》第一章公共管理的视野

一、公共管理的定义与特征

公共管理作为一种特殊的行政管理活动，旨在通过政府和非政府组织共同参与，运用科学的管理方法和手段，对社会公共事务进行有效的管理和协调，以实现公共利益的最大化。在公共管理实践中，政府扮演着核心角色，但同时也鼓励社会各界的广泛参与。根据国际行政科学学会的数据，全球范围内，公共管理涉及的领域包括教育、卫生、交通、环境保护等，这些领域涵盖了人们生活的方方面面。例如，我国近年来在公共卫生领域投入巨大，通过建立疾病预防控制体系，成功应对了多次重大公共卫生事件。

公共管理的特征主要体现在以下几个方面。首先，公共管理的目标是实现公共利益。与私人部门的管理不同，公共管理以公众的需求和利益为核心，追求公平、公正和效率。据世界银行统计，全球公共管理投入的80%以上用于满足基本公共服务需求，如教育、医疗和基础设施等。其次，公共管理强调多元主体参与。在公共管理过程中，政府、市场和社会组织共同发挥作用，形成合作共赢的局面。以我国为例，近年来，政府通过购买公共服务，鼓励社会力量参与公共事务管理，有效提升了公共服务质量。最后，公共管理注重科学决策和持续改进。在信息时代，公共管理需要充分利用大数据、人工智能等先进技术，提高决策的科学性和准确性。

在公共管理实践中，公共管理的特征表现得尤为明显。例如，在应对气候变化这一全球性挑战时，公共管理不仅需要政府制定相关政策和法规，还需要调动社会各界力量共同参与。以我国为例，近年来，政府通过实施碳达峰、碳中和战略，推动绿色低碳发展，取得了显著成效。同时，公共管理还强调持续改进，通过不断优化管理流程，提高公共服务的质量和效率。据联合国可持续发展解决方案网络（SDSN）报告显示，全球范围内，公共管理改革正逐渐成为推动社会发展的关键力量。

二、公共管理的历史发展

(1)公共管理的历史发展可以追溯到古代文明时期，当时的社会组织和管理形式虽然简单，但已初步体现了公共管理的特征。在古希腊，城邦制度为公共管理提供了良好的实践基础，通过民主制度实现了公共利益的最大化。古罗马时期，随着帝国的扩张，公共管理逐渐走向复杂化，法律、财政和军事管理等领域的管理制度逐渐完善。这一时期，公共管理的思想与实践为后世的发展奠定了基础。

(2)进入中世纪，封建制度下的公共管理呈现出明显的等级性，国王或领主掌握着权力，而民众参与度较低。尽管如此，这一时期仍出现了一些重要的公共管理实践，如城市自治运动。在意大利城市国家，市民通过选举产生议会，参与城市的管理和决策，这为后来的公共管理改革提供了借鉴。此外，中世纪欧洲的教会组织也承担了一定的公共管理职能，如教育、医疗和慈善事业等。

(3)近现代以来，公共管理的历史发展经历了重大变革。工业革命后，随着城市化进程的加快，公共管理面临新的挑战。西方国家开始推行行政改革，强调政府职能的转变，从“守夜人”角色向公共服务提供者转变。这一时期，公共管理的理论基础也得到了快速发展，如韦伯的官僚制理论、马克思的政治经济学等。此外，公共管理的实践领域不断拓展，如社会保障、环境保护、公共安全等。20世纪末，随着全球化的推进，公共管理面临新的挑战和机遇，如跨国治理、全球公共问题等，这些都需要各国政府和社会组织共同努力，以实现公共利益的最大化。

三、公共管理的理论基础与框架

(1)公共管理的理论基础涵盖了多个学科领域，包括政治学、社会学、经济学和管理学等。在这些理论中，公共选择理论在公共管理中占据重要地位。这一理论认为，政府官员和公民都是理性的经济人，他们在决策过程中会追求自身利益最大化。例如，美国经济学家布坎南和图洛克在1962年提出的公共选择理论，对政府预算赤字、税收政策等经济现象进行了深入分析。这一理论在解释政府决策行为时，提供了有力的工具。

(2)在公共管理的框架中，新公共管理（NewPublicManagement，NPM）模式是一个重要的理论框架。NPM强调市场导向、绩效评估和顾客满意度。以英国为例，1980年代，撒切尔夫人上台后，推行了一系列NPM改革，包括私有化、竞争和效率提升等措施。据英国国家审计办公室的数据，这些改革使得政府机构在效率上提高了约20%。NPM模式在全球范围内产生了广泛影响，许多国家纷纷借鉴其实践经验。

(3)公共管理的另一个重要框架是治理理论。治理理论强调多元主体参与、合作和协调。在治理模式下，政府、市场、社会和非政府组织等共同参与公共事务的管理。以我国为例，近年来，政府推行“放管服”改革，旨在简化行政审批流程，提高公共服务效率。治理理论在推动我国公共管理改革中发挥了重要作用。根据世界银行的数据，我国在“全球营商环境”排名中，近年来取得了显著进步，这得益于治理理论的实践应用。