一种国家与农民关系角度的解读.pdf

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一、引论：村民自治深层次的困境农村集体化改革以后，以“一

大二公”为主要标志的人民公社体制逐渐退出历史的舞台，农村基层

组织亟待重建以确保国家以对农村资源的控制与汲取，同时适应国家

尚未明晰的市场化改革的环境。正如徐勇教授所言，“国家当时面临

的紧迫形势是如何迅速填补传统的，政治合一的人民公社体制度废除

后出现的某种公共权力和基层组织的‘真空’，以及如何迅速解决基层

社会运行的‘失范’问题”。（徐勇，1997）。在结合地方村民自治的基础

上，中央1988年颁布《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，

把村民自治作为农村的一项基本民主制度。虽然村民自治在维护社会

稳定、培育农民民主意识、供给农村公共物品、发展农村经济方面功

不可没，但是自其诞生之日起，就难以摆脱两难困境。一方面，村民

委员会必须执行上级政府在农村的各项政策，“要粮、要钱、要命”，

作为上级政府在农村的“代理人”，代理国家的利益；另一方面，村民

委员会既然是村民民主选举产生的合法组织，就必须做好“当家人”，

争取村民利益最大化。在国家与村民的利益博奕过程中，村民显然处

于弱势的地位，“胳膊拧不过大腿”。为了完成国家的任务，在上级政

府的压力下，村委会的立场往往倾斜向不利于农民权益保护的一端。

名义上是自治组织的村委会实质上成为乡镇机关的延伸与附属。在

统的财政分配格局下，农民的税费负担成为村民与国家利益冲突的焦

点。由于税费征收的制度弹性使得农民负担日益沉重。国家与农民的

关系反而愈加紧张。实践证明依靠村民自治解决不了农民负担沉重，

农民与国家关系紧张的问题，因为来自国家的行政权无时无刻不在制

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约着自治权的运作。二、税费改革与村民自治：从国家与农民的

角度进行考察（一）税费改革的国家动机分析单纯地来看，

国家税费的直接动机在于减轻日益加重的农民负担，进一步分析我们

还可以得出这样一个结论：增加农民收入，扩大国内需求，拉动经济

增长。但这些分析都忽略了一个最根本的问题：究竟是什么原因促使

国家不得不下大力气冒着风险进行税费改革。减负增收，扩大内需都

是改革的目的而不是进行变革的原因。本文认为，国家之所以这么做，

是想重建国家与农民在新形势下的权利——义务关系，打通国家与农

民良性对话的机制，以应对日益严重的农民对国家的信任危机。上个

世纪80年代改革的重要标志在于国家开始放弃高度集中的中央集权

式的管理体制，在政治、经济一系列领域放权让利。乡镇政府在此时

期被赋予了“国家代理人”的使命。但是乡镇政府体制自产生之日起就

“先天不足，后天失调”。所谓“先天不足”，是指乡镇政府体制是人民

公社解体后的替代品，是国家“强制性制度变迁”的制度安排，带有强

烈的国家意志的色彩。因此，它不是市场经济环境发育的产物。所谓

“后天失调”，是指乡镇政府体制自身角色定位的冲突。本来，在市场

经济条件下，乡镇政府的职能是提供公共服务，维护农村地区的良法

权威与社会秩序。但是在传统的“压力型体制”之下，乡镇政府的职能

被严重扭曲了，乡镇政府实质上成了上级政府在农村的派出机关。一

方面，他们必须千方百计地完成国家各项指令性计划和来自上级的各

种“比、学、赶、超”任务；另一方面，他们必须和分散的、极难组织

起来的农户经常打交道，从农户那里汲取所需要的资源。“乡政”在国

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家与民众之间，一定程度上扮演了“经纪人”的某些角色（吴理财，

2019）。由于财税体制的固有缺陷，即其本身倾向于中央集权的性质

使得乡镇政府在征税过程中为了争取政绩，就不免要侵犯农民的利益。

以县乡政府官员为代表的乡村权势阶层就会利用制度的漏洞向农民

过重催粮派款，满足利益膨胀的需要。久而久之，国家与农民又胜对

话与沟通的机制难以建立。农民以拒绝纳税交费，集体上访等不合作

姿态，表达自己对国家的不满，农村面临着普通的政治危机。在