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交通基础设施的特性及其对管理的要求

党的十六大报告明确指出：“必需毫不动摇地巩固和发

展公有制经济。发展壮大国有经济，国有经济掌握国民经济

命脉，对于发挥社会主义制度优越性，增加我国的经济实力、

国防实力和民族凝聚力，具有关键作用。同时提出“连续

调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深

化经济体制改革的重大任务。其中，不仅对大型国有企业

中国有资产的管理改革提出了详细的思路和改革框架，也对

全部类型的国有资产提出了“关系国民经济命脉和国家安全

的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府

代表国家履行出资人职责”的基本原则和总体战略思路。这

一系列的国资改革，也引发了交通基础设施资产管理体制的

新一轮变革。

但是，交通基础设施是否关系到国家经济安全命脉？各

级国有资产监督管理委员会与各级交通行业主管部门在交

通基础设施管理中各具什么职能？在投资主体多元的状况

下，怎样确定交通基础设施的资产属性与出资人代表？诸多

理论与熟悉问题对今后的改革具有重要意义。因此，基于我

们近几年来对交通投融资和资产及管理体制等类问题的研

究与深入思索，期望系统地提出我们关于交通资产（特殊是

公路资产）的理论观点，并在业内外进行探讨，以期共同形

成我国交通基础设施资产的理论分析框架。

交通基础设施的特性及其对管理的要求

首先，交通基础设施的公益性特征，要求政府供应或是

政府统一支配。交通基础设施是经济基础设施中的一类，具

有较强的公益性，详细表现在：交通设施的受益范围不仅限

于车辆、船舶全部者和使用者自身，还具有广泛的正外部性,

主要表现在服务对象的公共性和服务效益的社会性（例如:

任何一个人，无论其是否拥有汽车，他都可以享受到公路设

施带来的出行的便利，也都可以间接享受到交通发展为社会

带来的富强）。

交通基础设施的公益性特征，打算了其建设运营的目的

应以为社会发展供应普遍服务为主。一般而言，由政府统一

供应和支配这类公益性的设施，比较有利于其社会效益目标

的实现。因此，从对交通设施的供应到使用的管理，均要求

实行以政府支配为主的制度。即，政府通过税收筹集资金,

为社会供应交通基础设施，并进行专业化的统一管理，以保

证社会目标的实现。当政府财政性资金不充裕时，应有相应

的制度支配，允许和鼓舞社会资金进入交通基础设施行业,

补充政府财政性资金的不足。但资金来源的转变并不转变交

通基础设施具有公益性的基本属性，所以，也不会转变管理

的目标，当然也不会转变其对管理的要求。

其次，交通基础设施投资沉淀成本高，投资专用性强的

特点，要求政府应赐予足够的资金或政策支持及制度保证。

交通基础设施还表现出很强的投资专用性，即公路、水运基

础设施，只能为居民和经济生产供应运输服务。投资专用性

很强，而且投资规模大、沉淀成本高，投资产生的效益以难

以衡量的社会效益为主，仅在特定条件下（例如允许投资人

对使用者收费，而且设施可以较好地实现使用者的排他性）

才会有财务的收益，相对于巨大的投资，这个收益的过程将

比较漫长。此外，交通基础设施必需建立在大量的土地河流

等国家依法拥有的自然资源上，所以，完全依靠私人的资金

和力气为社会供应这类基础设施几乎是不能建成的。

因此，公路、港口的投资专用性与高沉淀成本特征使得

私人投资风险较大，一般需要政府赐予足够的资金或相应的

政策支持才能得以建成。即使交通量很大的公路和吞吐量很

大的港口，假如没有政府的支持和特许，私人也是难以独自

担当的。

第三，交通基础设施的网络性特征，要求专业化的统一

管理。交通基础设施中的公路和航道基础设施还特殊具有

“网络特性”特征。例如，公路必需建设成网，通车里程达

到适当规模，不同功能的公路衔接协调，桥梁、隧道建设配

套，运营管理科学、先进，与其他交通方式有效衔接，才可

能发挥公路整体功能与效益。

网络性基础设施往往具有自然垄断性。因此，公路和航

道还特殊要求在网络规划、建设和监督管理的各个环节的惟

一性和全都性，才能保证标准的统一及建设规划实施的协调。

假如没有某种程度的中央指导，很可能造成运输设施的重复