以规则治理重构推进城市更新行动——基于广州L城中村改造的研究.pdfVIP

行政与法2024年第10期

实践创新2

以规则治理重构推进城市更新行动

基于广州L城中村改造的研究

姚迈新

要：中国城市发展已经进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质

摘

改造和增量结构调整并重。从广州城市更新现状考察和理性审视出发，阐释引致更新改造

“难点”及“堵点”的表层原因，包括征地拆迁难、资金压力大、统筹协调难和社会问题复杂

等。从深层原因看，广州城市更新行动与制度、规则的供给情况高度相关。基于此，选取广州

L城中村改造典型案例，从规则治理重构角度审视现阶段广州在城市更新行动中的探索与实践。

研究表明，L城中村改造经验包括确立核心、创新模式、正向激励、集体行动和利益平衡等。

以规则治理重构科学有序推进城市更新行动，应当把握依托多元主体推进，围绕优化更新改造

全运行体系展开，以“核心文件+配套政策+微观制度”形成制度丛，强化和夯实相关基础。

关键词：规则治理；城市更新；城中村改造

中图分类号：C939文献标识码：A

一、研究背景与问题的提出

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，城市更新是推动城市高质量发展

的重要手段,城市更新的目标就是要推动城市高质量发展。“城市更新作为城市调适城市功能与

收稿日期：2024-03-18

作者简介：姚迈新，中共广州市委党校（广州行政学院）文献信息中心副教授，研究方向为城市社会学、地

方治理、党的建设和领导科学。

基金项目：广东省哲学社会科学规划共建项目“基于治理理论视角下的城市更新行动策略研究”，项目编号：

GD22XGL66；广东省党校（行政学院）系统哲学社会科学规划课题“治理理论视角下的城市更新路径研

究一—以广州为例”，项目编号：2022GDDXXT005；广东省哲学社会科学规划项目“技术嵌入、组织重塑与

城市社区韧性治理绩效研究”，项目编号：GD23CGL04。

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姚迈新-以规则治理重构推进城市更新行动行政与法

空间结构、修缮机能的一种手段,对于促进城市社会经济可持续发展具有重要意义。”[1]近年来

广州市城市化进程不断加速,城市周边的农地被大量征用,并投入到城市的建设发展中,城市建

设用地规模和范围迅速扩张。在城市原有农地转化为城市建设用地的同时，由于拆迁安置成本

高、周期长等原因，广州城市原村民聚居区被保留了下来,形成了城市包围农村的典型的“斑块

状城中村。2023年1月28日广东省高质量发展大会在广州召开，会上明确指出：广州将加大力度

推进城中村改造，坚持“拆、治、兴并举，计划推进127个城中村改造项目，力争完成2000亿元城

市更新固定资产投资目标。“20世纪90年代以来，中国进入一个快速城市化时期。至今，这场大规

模的造城运动已持续近三十年,原有的开发型更新模式似乎走到了尽头。”2]对广州这一国际化

大都市而言，“城中村改造”是一块十分难啃的骨头，意味着要对城市进行局部、有针对性地空间

优化再生产，进而推动实现城市的深层次转型和高质量发展。

城中村改造作为城市更新行动中的重要议题,面临很多的治理难题：一是城中村改造的发

展动力不足；二是城中村改造中现有利益关系难以重塑；三是城中村改造面临空间资源再配置

公平和效率平衡难题等等。科学有序推进广州城中村改造，函需从制度层面解决“动力匮乏问

题，以开发和增强更新改造的动力源，一方面创造更多的“空间增值”，另一方面实现合理的“利

益分配”,使得参与城中村改造各方的利益冲突得到调和,在降低交易成本的同时尽可能提高城

中村改造的综合效益。从规则治理的视角出发,研究阐释广州L城中村改造实践,有助于更深层

次地把握城市更新行动中的核心问题,加快推动各地城市更新改造实现“补历史短板”和“谋未

来发展”的双向突破。

笔者从广州城中村改造现状考察和理性审视出发，研究导致更新改造“难点”“痛点及“堵

点”的现象表层原因,并基于广州L城中村改造典型案例,从规则治理角度审视表层原因及背后

的根源，寻找实现城市空间各个层面(经济、社会、文化和生态等多个方面)和利益相关方(政