试论行政诉讼举证责任制度.doc

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?试论行政诉讼举证责任制度

内容提要：

行政诉讼举证责任的分配在司法实务中是个令人感到棘手的问题。本文首先阐析了举证责任的分配原则及其价值；进而论证了证据的采信规则，其间归纳了行政主体在实施具体行政行为中所取证据因违法而不予采信的几种主要情形；接着对行政诉讼取证和举证期限的期限问题作了论述，最后提出了被告履行举证责任的标准。希冀本文对我国行政诉讼举证责任制度的研究能有所裨益。

关键词：行政诉讼??举证责任证据??

行政诉讼证据制度与刑事、民事诉讼证据制度的主要差别集中表现在举证责任制度上。如何设定行政诉讼的举证责任制度，使之成为确定行政诉讼的胜诉和败诉的规则，值得深入探讨。

一、举证责任的分配及其价值

行政诉讼举证责任的分配，我国行政诉讼法采用被告负举证责任说，但规定得过于原则，在审判实践中难以掌握。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《解释》），对举证责任作了较为明确的规定，采用由被告负举证责任说，兼采合理分担说，即在一般情况下由被告承担举证责任，在特定的情况下由原告承担部分举证责任。尽管如此，但仍不够周全，主要是对举证责任的价值未作明确设定。

举证责任的价值，主要是指诉讼中的原告、被告或第三人所承担的举证责任对胜诉和败诉所产生的决定性作用。法律法规或司法解释，对此应作明确规定。譬如，法律规定在行政诉讼中，作为被告的行政机关对其所作具体行政行为承担举证责任，若其拒绝承担举证责任，或所举证据是作出具体行政行为以后收集的证据、依据，对此法院如何裁决？仅作出“应当认定该具体行政行为没有证据、依据”，这样的司法解释显然不够。

我国实行的是成文法，在行政权强大且不甘愿法律束缚其手脚，司法权相对弱小的环境下，如果法律不作明确规定，处于行政法律关系中的弱者——行政相对人的合法权益难以得到有力保护。因此，对于上述作为被告的行政机关应当举证或者所举证据不符合法律规定，应明确设定被告承担败诉的后果。同样，行政诉讼中的原告，对于起诉符合法定条件，起诉被告不作为，提起行政赔偿中被侵害造成损失的事实以及其他应由原告举证的，如果原告不举证或举证不能，也要明确应由原告承担败诉的后果。

二、证据的采信规则

在法律意义上，是依靠证据和推理去认定事实，这就法律上的事实。法律上的事实依靠证据支撑。如果没有强有力的制度对证据的采信作出规定，行政诉讼活动则难以为继。

“先取证，后处理”是行政机关作出具体行政行为的必经程序，如果行政机关所取证据违法，则具体行政行为的合法性就会坍塌，行政相对人倘若提起行政诉讼，作为行政主体的行政机关败诉将不可避免。

在行政诉讼中，设定证据采信规则，对促进行政机关依法行政，避免具体行政行为违法具有特殊的意义。行政主体在实施具体行政行为中所取证据因违法而不予采信的主要情形主要如下：

（一）行政主体认定事实的证据违法

行政活动绝大多数是行政主体依职权行使的具体行政行为，是其主动行为，即使是依申请的行政行为，其也处于主导地位。行政主体在个案出现后，也要主动收集、审定并采纳证据，以便作出合法合理的行政行为。该行为是一个权力运行的过程，其中证据运行活动的不正常，即可能导致作为认定事实的证据违法，其证据则不能采信。

1、证据的外在形式违法。《行政诉讼法》第三十一条规定了书证、物证、视听资料等七种证据形式。对于以上证据形式经过法庭质证属实则可以采信。如果外在形式不合法，在作出具体行政行为之前未加以补救使其合法化，则不能予以采信。

2、非法定主体收集的证据。行政主体对于非法定主体收集的证据，即便该证据具有客观性和相关性，但如未经过行政主体的法定人员依法定程序重新收集并查证属实取得合法性，也不能采信。

3、违反法定程序取得的证据。行政主体不遵守法定的步骤、顺序、方式和时限对证据进行收集、审查和采纳，即作为事实认定的证据；发现后，在作出具体行政行为之前又未采取法定的补救措施或重新通过合法程序取得，对认定事实产生严重影响的证据，不能采信。

4、采取非法职权取得的证据。行政主体违反法律规定采取的手段、方法和措施所取得的证据，如对行政相对人采取威逼利诱、违法羁押或胁迫手段获得的证人证言，即使该证据具有客观性和关联性，但由于是利用职权非法获取，也不能采信。

（二）行政主体在行政过程中举证责任违法分配

行政主体在行政过程中，对举证责任的分配要遵循以下原则：

2、原告或第三人的举证期限。《解释》对原告承担的举证责任作了规定，但对举证期限，法律和《解释》未作规定。笔者认为，既然对被告的举证期限作了限制，为了保证诉讼的效率，对原告或者第三人的举证期限也应作出规定，可以放宽到整个一