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社会保障研究２０２１年第１期ＳｏｃｉａｌＳｅｃｕｒｉｔｙＳｔｕｄｉｅｓＮｏ.１２０２１

儿童津贴制度:政策反思、制度设计与成本分析∗

何文炯王中汉施依莹

(浙江大学公共管理学院ꎬ浙江杭州ꎬ３１００５８)

摘要:为适应经济持续发展和社会快速转型ꎬ我国儿童福利制度亟待从选择型向

普惠型转变ꎮ本文提出建立普惠型的儿童津贴制度ꎬ通过政府财政预算筹集资金ꎬ对全

体有儿童的家庭提供现金补助ꎬ以降低家庭的儿童抚育费用ꎬ适度弥补中青年父母为照

顾儿童损失的机会成本ꎮ建议该制度首先面向０~３岁儿童或者０~３岁的“二孩”儿童ꎬ

今后积极创造条件逐渐将覆盖对象扩展到全体０~１５岁儿童ꎬ并适时适度提高给付标准ꎮ

经过定量的成本测算ꎬ即使是按照高标准(２００元/月)向所有０~３岁儿童发放津贴ꎬ所需

要的资金量最多不会超过全国财政收入的０.７％ꎬ该制度运行成本在可承受的范围之内ꎮ

关键词:普惠型儿童福利ꎻ儿童津贴ꎻ０~３岁儿童ꎻ制度设计ꎻ财务成本

一、引言

[１]

儿童福利制度是保护儿童权利、尊重儿童人格、保障儿童健康成长的“防护网”ꎬ在社会福利体系中占

有重要地位ꎮ近年来ꎬ伴随着中国社会保障事业的快速发展ꎬ儿童福利制度愈发受到社会公众和研究者的关

注ꎮ但是ꎬ人口老龄化、工业化、城市化、家庭小型化等一系列社会变迁给当前的儿童福利制度带来严峻挑

战ꎮ首先ꎬ随着老龄社会的到来ꎬ中青年群体将会在儿童抚育上承受更大的压力ꎮ在我国ꎬ家庭承担了儿童

抚育的主要责任ꎬ中青年父母是儿童照顾的主体ꎮ受家国同构的传统社会观念的影响ꎬ养老抚幼的责任早已

[２]

内化为中青年群体的一种传统隐性契约ꎬ一方面ꎬ中青年群体承担着赡养老人的义务ꎬ另一方面ꎬ中青年

群体也是儿童的主要照顾者ꎮ人口老龄化趋势会进一步加剧当前代际关系不均衡的现状ꎬ使中青年群体承

受更大的压力ꎮ其次ꎬ更大范围的工业化和城市化使育儿成本增加ꎬ进一步加大中青年群体的儿童抚育压

力ꎮ近些年来ꎬ快速的工业化和市场经济发展使作为社会生产主要劳动力的中青年群体的工作压力不断增

[３]

大ꎻ与此同时ꎬ城市化带来的人口流动和家庭规模的不断缩小使家庭结构的稳定性不断减弱ꎬ家庭照顾功

[４]

能持续弱化ꎬ不断增加的育儿成本成为中青年群体生活中的一道“难关”ꎮ儿童抚育压力增大的直接后果

是我国生育水平的持续低迷ꎮ虽然至今中国的人口学界对于我国的总和生育率仍存在争议ꎬ但是大部分人

[５]

口学者都认为ꎬ我国的生育意愿已经低于２.１的更替水平ꎬ我国已经进入低生育率陷阱风险期ꎬ而高育儿

[６]

成本是造成生育率下行的重要原因ꎮ

儿童抚育不仅是家庭的责任ꎬ同时也是国家和社会的共同责任ꎮ在传统家庭照顾策略无法解决日益增

加的家庭照顾负担的当下ꎬ国家应加大在儿童照顾上的政策干预和财政投入ꎬ承担更多的儿童照顾责任ꎮ因

此ꎬ本文建议加快构建普惠型的儿童福利制度ꎬ尤其是建立普惠型的儿童津贴制度ꎬ以降低家庭的照顾成本ꎬ

缓解中青年群体的抚育压力ꎮ

∗本文系国家自然科学基金重大项目“代际均衡与多元共治———老龄社会的社会支持体系研究”的成果ꎮ

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二、政策反思与国际经验

(一)我国儿童福利体系:从选择型走向普惠型

我国学界通常将儿童福利政策分为选择型的儿童福利政策和普惠型的儿童福利政策ꎮ前者通常面向特

定的儿童和家庭ꎬ其受益对象和受益方式具有明确的选择性和指定性ꎬ例如ꎬ专门针对特殊儿童(孤儿、流浪

[７]

儿童、留守儿童、患病儿童)的相关福利政策就属于这种类型ꎻ后者则面向全体儿童ꎬ如陆士桢所言ꎬ它是