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社会保险基金先行支付制度

《暂行方法》从维护劳动者权益的角度，极大地保障了职工的工伤待遇，表达了人文关心。然而，从理论层面分析，结合社会保险经办机构的实务操作，笔者认为，该《暂行方法》对工伤保险先行支付的规定有待商榷。

第一，《暂行方法》中，对社会保险经办机构的法律地位定义不清。其中，第十二条和第十三条规定，社会保险经办机构先行支付工伤医疗费用后，有关部门确定了第三人责任的，应当要求第三人依法归还先行支付数额中的相应局部。第三人逾期不归还的，社会保险经办机构应当依法向人民法院提起诉讼。因此，在对工伤保险基金的维护上，此条款确定了社会保险经办机构的民事主体地位。而第十七条规定，用人单位对社会保险经办机构作出先行支付的追偿打算不服或者对社会保险行政部门作出的划拨打算不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。从这个角度讲，确定了社会保险经办机构的行政主体资格。然而，不管是对第三人追偿先行支付的工伤保险基金，还是拒绝工伤职工的先行支付申请，社会保险经办机构该行为的性质都属于对基金的维护，如此转变主体资格，有失妥当。

其次，在社会保险经办实务中，可操作性低。《暂行方法》第六条规定，用人单位被依法撤消营业执照或者撤销登记、备案的；拒绝支付全部或者局部费用的；依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；以及发生职工认为用人单位不支付的其他情形时，职工或者其近亲属可以持相关证明材料申请先行支付工伤保险待遇。经办机构在先行支付后，取得对用人单位追偿基金的权利。然而，国务院《工伤保险条例》规定，准时足额为职工缴纳工伤保险费用是用人单位的义务，在排解用人单位“熟悉不到位可能性”的极少数状况下，用人单位往往出于节约用工本钱、增大盈利的目的，拒绝履行该义务。目前，在社会保险经办机构有限的办公资源条件下，要求其去追偿经法院强制执行未果的社会保险基金，难度之大，毋庸置疑。而一旦追偿不能，基金安全隐患，不言而喻。

第三，与工伤保险基金的设立目的存在肯定程度的冲突。国务院《工伤保险条例》明确规定，工伤保险是为了分散用人单位的用工风险，保障工伤职工的医疗救治和经济补偿而设立。根据《暂行方法》，仅为“用人单位不支付”即可先行支付，那就直接将用人单位的风险转移到工伤保险基金上。对工伤保险基金负责，严格启动每一笔工伤赔付，是工伤保险经办机构的法定职责，而“先行支付”的规定，将导致社会保险经办机构对维护基金安全显得力不从心。况且，工伤保险不同于其他社会保险，无财政补贴，如果用人单位不履行参保义务，一味的将用工风险转由工伤保险基金担当，将造成工伤保险基金收不抵支，最终影响到工伤职工的工伤待遇落实。此外，一旦参保与否无关其职工社会保险待遇享受，势必会为用人单位躲避社会责任供应宽松环境。

因此，笔者认为，要确保劳动者的工伤待遇，社会保险基金先行支付制度应当从以下几个方面进展改良：

第一，应缩小先行支付的适用范围，保障工伤保险基金合理使用。《暂行方法》未区分用人单位参保与否在享受工伤保险待遇上的区分，然而，在社会保险法律关系之中，权利义务是对称的，参保人通过社会保险缴费，获得对等的被效劳权利。通过保险，少数不幸的被保险人的损失由包括受损者在内的全部被保险人分摊。尽管社会保险经办机构担当肯定的行政治理职能，先行支付制度也已极大彰显了社会保险的公益性，但动身点都是为了让经办机构更好地履行工伤保险效劳职能。故需区分对待用人单位参保与否，只对已经足额、准时缴纳工伤保险费的用人单位适用工伤保险先行支付制度。如此，才能确保工伤保险基金合理、依法支出。

其次，社会保险经办机构向第三人或者用人单位追偿先行支付的基金，无需通过提起民事诉讼或者实行行政强制执行。应规定，通过诉讼与执行的案件，社保机构在先行支付工伤待遇后，由社保机构取代已领取工伤待遇职工，直接取得向人民法院连续申请执行的权利。如此一来，不用再次启动司法程序或者行政强制执行，提升追偿效率，缩减追偿本钱，降低社保基金流失风险，保障工伤保险经办机构效劳工作的正常运作。

第三，需要加大财政资金投入，建立与工伤保险工作配套的人力资源。《工伤保险条例》第六十二条规定了社会保险行政部门对欠缴、不缴纳工伤保险费的用人单位的行政惩罚权。然而，笔者走访多地社保部门，包括经办机构在内，人事配置都是基于20年前用人单位数量少、社会保险基金数额低的状况设立。如今，已经不能应对与日俱增的社会保险治理业务工作。无论是前期的工伤保险费用的征缴、扩大工伤保险征缴面工作，还是先行支付后对第三人或用人单位的追缴，都显无力。法律法规与行政规