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行政征收程序论——以集体土地征收为

例

一、引言行政征收本质上是国家（通过行政机关）对非国有财产在事先

进行补偿之后实施的一种强制性交易的行政行为。这种违反财产平等交易原则

的行政行为之所以具有正当性，是因为它是行政机关基于公共利益的需要，

被征收的财产所有人必须服从。但是，行政机关的行政征收若没有法律规范加

以控制，则个人或者组织的非国有财产安全就没有法律保障。在当下法律体系

中，以《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）为核心规

范所规定的国家征收集体土地是行政征收最为典型的立法例。[1]

自上个世纪末起始的全国各地兴起的城镇扩张性建设，都是建立在国家

征收大量的集体土地基础上的经济与社会发展模式。虽然《土地管理法》等法

律、法规对征收集体土地作了比较严格、具体的规定，但在GDP为核心的政绩

观指导下，一些地方政府违法征收集体土地的现象相当严重，从而引发了失地

农民上访甚至采用极端的手段应对。政府通过卖地实现了地方发展与财政增长

的目标，而农民在获得区区数万元的补偿之后，却从此无依无靠地被抛到市场

经济的大潮之中。农民一无技能，二无权势，要以区区几万元作为重新置业转

产的原始资本显然不足，他们十分清楚自己在失去土地之后的境况。[2]然

而，农民根本无法阻止这种违法征收集体土地的行为。

的确，《土地管理法》有关征收集体土地的规定存在着进一步改进的较大

余地，但是，为什么地方政府不依法征收集体土地却基本上都能达到目的呢？

这显然是《土地管理法》自身所不能回答的问题。所以，《土地管理法》本身

究竟是据于何种法律价值设计征收集体土地制度，尤其是其中的程序性规定，

应当是我们不能不研究的问题。比如，当公共利益内涵在实体规范中无法找

到确切意义时，程序规范的重要性便凸现出来，并成为我们观察、分析问题的

切口。据此，本文拟以此为基点，分析行政征收的程序设计、功能，以期有助

于立法思路的改进。

二、存在及其合理性：规范分析

《土地管理法》第2条第4款规定：国家为了公共利益的需要，可以依法

对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是，作为一条实体性法律规范，它并

不足以规范行政征收以使其符合立法目的，所以，《土地管理法》从第44条至

49条，又规定了一个征收集体土地的法定程序，旨在通过法律程序实现行政征

收的合法目的。该法律程序要旨如下：

（一）两审批

两审批，即农用地转用审批和征收审批。前者是农业用地转为建

设用地的审批程序，它的功能是改变了土地性质或者用途；后者是土地从集

体所有转为国家所有的审批程序，它的功能是改变了土地所有权关系。我国

虽然是地大物博，但可利用的土地资源并不富裕，所以，以双重审批制度

来控制集体土地的流失，与国家发展农业的基本国策基本一致。

1.农用地转用审批程序

《土地管理法》第44条第1款规定：建设占用土地，涉及农用地转为建

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设用地的，应当办理农用地转用审批手续。这是农用地转用审批程序的基本规

定。此条款仅规定了农用地转用审批适用的条件，但并没有明确行使审批权的

主体。中国各地的实际情况千差万别，一刀切的规定虽然有助于国家政令统

一，但实际效果往往不尽如人意，虚置国家层面上的统一规定情形时有发

生。所以《土地管理法》对于农用地转用审批权采用了中央与地方、上级与下

级政府之间适度分权的控权模式：

(1)国务院审批权。在