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行政征收程序的法律制度梳理与反思

摘要：《物权法》第四十二条规定，”为了公共利益的需要，

依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个

人所有的房屋及其他不动产”。这条法律规定明确了征收的”正当

程序”原则。本文试图对现有征收法律制度和实践中梳理房屋征收

和土地征收的程序制度，并对二者做出比较并指出其中之不足。

关键词：行政征收、法律程序、房屋征收程序、土地征收程序

在我国法律体系中，《物权法》是一部旨在明确和保护财产权的

重要法律，在行政征收行为的问题上，物权法规定，”依照法律规

定的权限和程序”，以正当程序的紧箍咒对干预私权的行政权力进

行了限制，以防止其恣意和滥用。但是物权法本身没有对征收的权

限和程序做具体的规定，也没有一部专门的法律对此系统性地说

明。只有行政法规、政府规章以及法律中的部门条款体现出来。对

房屋征收来说，《国有土地上房屋征收与补偿条例》最为集中反映

征收程序，而《土地管理法》的部分条款规范了土地征收程序的基

本框架。

一立法概况

1、房屋征收：

《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收

评估办法》规定了房屋征收的基本程序。各省级人民政府，或由省

政府办公厅，或由住房和城乡建设厅发布的贯彻落实的通知或指导

意见等规范性文件，对条例的意义、征收主体、征收行为和征收程

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序等问题做了明确。重庆市和一些地级市政府规章则制定了房屋征

收与补偿暂行办法。①

2、土地征收：

《土地管理法》第四十五条至五十一条则规定了属于集体所有

的农村土地征收的相关程序。另外，部门规章和地方政府规章中，

《土地管理法实施条例》和国土资源部发布的《关于完善征地补偿

安置制度的指导意见》，广西、福建、广东等省、市自治区也制定

的相应的实施《中华人民共和国土地管理法》办法对土地征收作出

了一些具体规定。②

二基本程序

（一）房屋征收的基本程序

《国有土地上房屋征收与补偿条例》是2011年生效，相比旧的

拆迁与补偿条例，在对行政征收的规范和限制上有了很大的进步，

特别是明确了征收主体和征收的操作步骤和法律程序。通过对条例

的归纳，行政征收的程序主要包含以下几方面：（1）房屋征收部门

拟征收补偿方案；（2）市、县级人民政府对方案进行论证，予以公

布并征求公众意见；多数人反对时组织听证会；（3）社会稳定风险

评估；（4）征收决定公告；（5）组织调查登记并进行公布；（6）房

屋价值评估；（7）订立补偿协议；（8）搬迁。另外，《国有土地上

房屋征收评估办法》专门就房屋价值评估作了具体的规定，评估机

构的产生、选定，评估的程序和异议的处理等问题都在办法中有详

细的、可操作性的说明。

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1、行政征收决定。是征收行为的合法性依据，整个征收行为的

前提性和基础程序。主要指行政机关依照行政区域内已有规划做出

的行政征收决定。征收决定在市、县级人民政府负责下，由房屋征

收部门实施。征收决定主要包含以下要件：

①房屋征收补偿方案。征收部门拟定具体的征收补偿方案，报

市、县级人民政府；市、县级人民政府组织有关部门论证，论证基

础上予以公布，征求公众意见。

②社会风险评估。这是条例中新增加的制度。法律、行政法规