规范风景名胜区保护开发管理办法.docxVIP

规范风景名胜区保护开发管理办法

规范风景名胜区保护开发管理办法

一、风景名胜区保护开发管理的现状与挑战

风景名胜区作为自然与文化遗产的重要载体，其保护与开发管理面临多重矛盾与挑战。当前，部分景区存在过度商业化、生态破坏、管理混乱等问题，亟需通过规范化管理实现可持续发展。

（一）资源保护与旅游开发的矛盾

风景名胜区的核心价值在于其自然与人文资源的独特性，但旅游开发往往导致资源损耗。例如，部分景区为迎合游客需求，盲目扩建基础设施，侵占生态敏感区；另一些景区因缺乏科学规划，导致文化遗产在开发过程中遭到不可逆破坏。如何在保护优先的前提下合理开发，成为管理中的首要难题。

（二）管理体制的碎片化

多数风景名胜区涉及多部门交叉管理，如林业、文旅、环保等，权责不清易引发推诿。例如，生态保护区的划定与旅游开发审批分属不同部门，导致监管真空或重复执法。此外，地方政府与景区运营企业之间的利益博弈，进一步加剧了管理难度。

（三）游客行为与生态承载力的失衡

节假日游客超载现象普遍，部分景区为追求经济效益，未严格执行游客容量限制，导致植被踩踏、水体污染等问题。同时，游客不文明行为（如乱刻乱画、违规投喂野生动物）缺乏有效约束机制，加剧了生态压力。

二、规范风景名胜区保护开发管理的核心措施

针对上述问题，需从制度设计、技术应用、多方协作等维度构建系统性解决方案。

（一）完善法律法规与标准体系

1.分级分类保护制度

依据资源价值与生态敏感度，将风景名胜区划分为核心保护区、缓冲区和适度利用区。核心区禁止任何开发活动，缓冲区限制低强度旅游服务设施建设，适度利用区可开展生态友好型项目。例如，九寨沟景区通过划分“三级保护圈”，实现开发与保护的动态平衡。

2.动态监测与责任追究机制

建立资源损耗预警系统，对水质、土壤、生物多样性等指标实时监测。对违规开发行为实施“终身追责制”，明确地方政府、企业及个人的法律责任。例如，黄山风景区通过卫星遥感与地面巡查结合，对违规建筑实现“早发现、早拆除”。

（二）推动智慧化管理技术应用

1.游客流量智能调控系统

通过大数据分析游客来源与行为偏好，动态调整预约配额与分流路线。例如，杭州西湖景区在黄金周期间启用“预约+分时入园”模式，结合热力图引导游客错峰游览，将单日客流控制在承载力的80%以内。

2.生态修复技术的集成应用

推广原位修复技术，如微生物降解水体污染物、3D打印技术复原受损岩壁。四川峨眉山景区利用植物根系固土技术，修复滑坡区域，减少人工干预对生态的二次破坏。

（三）构建多元主体协同治理模式

1.社区共管机制

鼓励原住民参与景区保护，通过生态补偿、就业优先等政策调动其积极性。云南丽江古城将部分门票收入反哺社区，用于传统民居修缮与非遗传承，形成“保护—收益—再投入”的良性循环。

2.企业绿色开发约束

要求开发企业缴纳生态保证金，并采用“负面清单”管理。例如，张家界景区规定企业若使用高耗能设备或破坏山体轮廓，需承担全额修复费用并取消经营资格。

三、国内外典型案例的经验启示

通过分析不同地区的实践，可为风景名胜区管理提供差异化参考。

（一）国家公园的“公益模式

黄石公园实行“特许经营+公益捐赠”双轨制。商业项目仅限餐饮、纪念品等基础服务，且利润的30%强制用于生态研究；同时设立基金会吸纳社会捐赠，2022年累计投入1.2亿美元用于野生动植物保护。

（二）富士山的文化保护与游客教育

富士山通过“登山税”筹集保护资金，并强制游客参加环保培训。景区内不设垃圾桶，要求游客自带垃圾下山，近五年垃圾量减少72%。其“自律式管理”凸显了游客教育的重要性。

（三）国内张家界的生态红线实践

张家界于2018年划定生态红线，关停违规酒店23家，拆除1.2公里。通过“生态银行”机制，将修复后的林地碳汇指标交易收益反哺社区，实现经济与生态双赢。

四、风景名胜区保护开发管理的资金保障与可持续运营机制

（一）多元化资金来源体系的构建

1.财政专项资金的优化配置

建议和地方财政设立风景名胜区保护专项基金，明确资金使用范围和绩效评估标准。例如，可借鉴国家公园体制试点经验，将景区门票收入的30%以上强制用于生态修复和文物保护。同时，建立资金使用的透明化机制，定期向社会公布审计结果，防止挪用和浪费。

2.市场化融资模式的创新

鼓励社会资本以PPP（政府与社会资本合作）模式参与景区基础设施建设，但需严格限定方向，确保资金用于环保型项目。例如，可推广“生态债券”模式，由地方政府或景区管理机构发行专项债券，募集资金用于生态修复和低碳设施建设，者可获得税收优惠或景区消费权益。

3.生态补偿机制的完善

对于因