环保督察何以规制环境政策执行.docx

环保督察何以规制环境政策执行

徐一丹陆雨微

摘要：中央环保督察是生态治理现代化的重要制度安排，生态环境保护督察组针对各地区的不同情况，在督察反馈中指出了当前环境领域存在的主要问题。这些问题的出现与行政体制内在的科层组织结构和激励机制密不可分。中央环保督察的出场成为一个规制环境政策执行的有效路径，促进了环境政策执行到底，强化了监督问责，调整了原有的激励结构，优化政绩考核、调整政治激励、推动资金规划，实现了对环境治理行为的有效控制。

中图分类号：F205?文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）05-022-02

一、文献回顾

“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”。具有非排他性和非竞争性特征的良好的生态环境作为一种“公共物品”具有较大的外部性，环境保护成为政府的一项重要职能。环境政策也按照中央与地方的“委托—代理”模式，自上而下地执行[2]。有学者指出，环境政策有区别于一般政策所特有的效果释放的长程性、功能多样性等特点[3]，在具体实施过程中，针对不同领域和环节必然会产生各种适应性问题。基于我国环境治理所面临的特殊矛盾，中央环保督察被普遍视为一项旨在纠正目前常规型环境治理机制失败的关键工具，其组织权威来自于党中央，环保督察成为常规化的组织设施[4]。从运行机制和效用上看，中央环保督察的启动是中央政府针对压力型环境治理实践中央地关系、府际关系和政社关系失衡而采取的主动调适行为[5]。有学者通过对地方性的实践案例研究发现，督察制度通过动员、进驻、反馈、整改、问责、“回头看”等程序，制度性地嵌入治理体系，从而有效强化了制度执行，提升了纵向治理效能[6]。中央环保督察借助强制性、规范性压力将制度压力给地方政府，地方政府通过横向协调联治、纵向上下齐治和外部融入多元共治来提高环境治理绩效[7]。

环境政策执行偏差是环境治理中的重要问题，中央环保督察制度出台的直接原因也在于解决环境领域的治理危机。有学者指出中央环保督察增加了科层组织执行任务的积极性，但并未深入到政策执行领域。如何减少环境政策在执行过程中产生的执行偏差，准确有效地执行中央政策，是提高环境治理能力的重要体现[8]。有鉴于此，本文通过分析环境政策执行偏差的组织原因，基于中央和地方的关系，重点分析督察制度如何重塑地方环境治理逻辑。

二、环保督察反馈出当前环境领域的问题及原因

环保督察在纠正一系列违法行为的同时，反映出当前环境领域存在的主要问题，本文采用部分具体案例进行分析，探究环境政策执行不力的深层次原因。

（一）巨型科层制组织规模下执行力衰减

随着社会经济的发展，政府所要承担的职能和事务越来越多，随之带来政府的规模不断扩大。改革开放以来，我国政府规模显著扩张，政府部门框架从中央、省、市、县、乡镇，有五级政府层级，构成了超大规模科层组织。在政策执行的实际过程中不能按照理想状态下进行层层传递、落地执行。这之间的层级距离使得政策在这一过程中容易出现差错，偏离组织目标的行动就时常出现。在纵向上，环境政策在科层组织传递中发生损耗，信息传导能量递减，任务势能也可能减弱;在横向上，不同部门的沟通存在信息差。综合作用下环境政策的“层层减码”在科层组织中很难避免。

（二）多层级委托代理下的监控不足

（三）激励结构中政治激励扭曲

新世纪以来，尽管政府在环境治理方面的注意力逐渐增加，但与经济关注度相比，仍然相对较低且没有整体上升的趋势，而是表现为断续性的波动，有诸多因素影响着政府对环境治理的注意力。权威体制下的强激励塑造了科层组织的任务偏好，地方政府对绩效易测任务的偏好较强[10]。政治激励主要是带有政治因素的隐形压力与激励效果的政治信号，政治激励直接影响到下级政府的注意力偏好、内在价值观念和行为等。维系一统体制的核心组织机制其一是观念制度，具体表现为国家与官员（个人）在社会心理、文化观念上的认同。在大力发展经济的政治信号下，地方政府在面临负责所属区域内的多重任务时，会更加偏好于经济属性的任务。在面对强激励时，容易评估的明确绩效任务与难以评估的绩效任务会相互争夺注意力，且注意力从易测绩效任务转移至不易测绩效任务。这可以解释为什么工作成效更容易被识别的经济属性的任务对地方政府的作用效果更为显著，环境保护这种弱势任务难以受到重视。不恰当的激励工具的作用使得政府注意力分配偏差导致了新的执行偏差[12]。

三、环保督察：规制环境政策执行的路径

中央环保督察自推行以来备受赞誉，不仅成为环境治理领域的一项关键制度革新，同时对于改善地方环境治理、提高环境绩效起到了关键的作用。

（一）打破层级：实现执行到底

科层体制层层下达、逐级执行带来的信息不对称逐级扩大，和多层委托代理重叠，弱化了环境政策执行的效力。中央环保督察的出场，直接进入了政策执行的一线，基层政府环境治理保护所具有的灵