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我国PPP模式下大数据审计的思考

摘要：由于PPP项目具有可以为政府分担债务风险，对私营企业资金可以进行

合理引流等优势，在政府的支持下，其开展得如火如荼。其投入资金量大，社会

影响广泛，对此类项目的审计监督是当前国家审计的一道重担。但PPP建设项目

与传统政府建设项目存在诸多不同，当前审计工作存在难点。本文从PPP模式的

内在特征出发，提出PPP模式建设项目的审计重点，为开展审计监督服务和促进

PPP模式建设项目健康运行提供一些参考。

关键词：PPP模式；大数据；审计；措施

导言1

模式是一种为了满足公共PPP产品和服务需求，在政府和私人部门之间形成

一种合作伙伴关系的融资及管理模式。随着PPP模式广泛应用，相关项目是否严

格遵循相关政策、法律规定，是否有达到了效果，所应用的项目是否需要进一步

延续等问题，都需要通过绩效审计进行监督和评价，而要准确回答上述问题，关

键在于把握PPP模式绩效审计的重点。

2PPP模式的优点

参与2.1主体增多，利益诉求多元

传统建设项目的参与主体主要为政府层面和承包商层面，参与主体少，相互

关系明确；而PPP项目的参与主体包括六个层面：政府层面、社会资本（包括国

有企业、民营企业、外商投资企业）、项目公司、金融机构、建筑经营企业以及

公众，其参与主体增多，资金来源广泛，各利益相关者的利益诉求不尽相同。政

府层面追求的是项目经济效益和社会效益的最大化，社会资本、金融机构、承包

商等相关方追求最大化的经济效益，而项目最终使用者———社会公众需要项目

社会效益的最大化。利益诉求上的分歧是无法避免的，如何让各利益相关方的利

益诉求得到合理体现，是PPP项目运作成功的关键。

管2.2理层级的变化

传统建设传统项目的管理职能主要在政府层面，承包商一般只涉及项目的建

设环节，政府绝对拥有项目的所有权和运营权；而PPP建设项目一般由政府和社

会资本共同出资成立项目公司，进行项目的设计、建设、投融资、运营和维护，

以项目公司为管理主体与金融机构、承包商、咨询机构进行各分项工作。项目的

所有权、运营权根据各PPP运作方式，依照合同进行分配和转移。根据《关于规

范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财经[2014]156号）的规定，政府

在项目公司中的持股比例应当低于50%且不具有实际控制权及管理权。可见在

PPP项目中，政府层面对项目的控制、管理能力被弱化，更多体现在对项目进行

指导和监督，而私营部门先进的管理运营能力，则得到更大程度的发挥，以期为

公众提供更高效、优质的公共服务，这也是PPP项目的初衷。

3PPP模式下审计面临的新问题

审计3.1人员责任加大

在快速发展的状况下，给审计方面带来了许多隐忧，因为PPP模式采用私人

企业投资，由政府补助，最终为公众提供公共服务的投资方式和投资目的，使得

在审计中，审计人员不仅要对政府负责，也要对未来使用基础设施的公众负责，

受到双重的压力。而从另一方面讲，审计的是否严格和最终呈现的结果关乎政府

的形象和私人企业对公私合营的信心，从而大大加剧了审计人员的责任。

审计3.2制度不完善

与PPP项目审计相关的条例包括：《国务院办公厅关于政府向社会力量购买

服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）：“承接主体应当健全财务报告制度，

并由具有合法资质的注册会计师对财务报告进行审计。”《基础设施和公用事业特

许经营管理办法》第四十一条：“县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行

审计。”国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资

〔2014〕2724号）：政府和社会资本合作（“PPP）模式是指政府为增强公共产品

和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，

与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”

我国4PPP模式下大数据审计工作的重点

4.1PPP模式的应用是否更有利于公共产品或服务提供

模式的PPP绩效审计首先应该考虑的就是PPP项目的适切性。如果在提供公

共产品或服务方面不能够更加具有优势甚至实施的效果更差，那么这样的PPP模

式应用就是失败的。需要明确的是，并非在任何状况下引入PPP模式都是最佳选

择。如果仅以引入社会