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PPP项目监管方案【完整版】

PPP项目监管方案

一、PPP项目监管的必要性

近年来，PPP模式在我国基础设施和公共服务领域中的运用越来

越广泛。一方面，PPP模式能够很好地解决政府在经济和社会发展过

程中面临的财政建设资金短缺和管理效率低下的问题；另一方面，政

府如果不能对PPP项目参与主体和参与单位进行有效的监督和管理，

很容易出现各种矛盾和利益冲突。因此，在PPP项目中引入监管具有

必要性。

（1）解决社会资本和政府之间的矛盾

PPP模式中，政府和社会资本共同组建的项目公司负责项目的设

计、勘测、融资、建设、运营和管理。从政府的角度来看，社会资本

在项目建设、运营过程中拥有更多与项目相关的信息，容易导致道德

风险。建设期，承建商会偷工减料，降低原材料成本；运营期，出于

自身利益最大化，社会资本会粉饰报表，做低利润，减少项目分红或

是要求更多补贴；国有资产移交前期，社会资本会侵蚀国有资产，损

害国家利益。从社会资本的角度来看，政府处于强势地位，在项目执

行过程中拒绝履行承诺或是临时修改实施方案和合同事项屡见不鲜，

最终导致社会资本投资亏损。由此看来，引入独立性监管机构来保障

政府和社会资本双方的利益尤为重要。

（2）解决社会资本和公众之间的矛盾

政府通过PPP模式引入社会资本虽然可以增加供给、优化风险、

提高公共服务效率和质量、促进创新和公平竞争，但基础设施行业的

自然垄断特性、特许经营权的排他性和资源的稀缺性，无法规避垄断

的低效性，无法规避因垄断的低效性带来的公共福利减少和公众负担

加重。在医疗养老行业，由于资源的缺乏，容易导致服务行业收费较

高，成为普通老百姓眼中的奢饰品。在自来水行业中，由于水价受限，

自来水厂会通过压缩成本，满足自身的利益，而忽略水质和公众的饮

水安全。政府出于实现公众利益和社会效益最大化的目标，必须对

PPP项目参与主体和参与单位进行监管。

二、PPP模式下政府监管现状及国外经验借鉴

（一）PPP模式下项目监管现状

PPP项目监管有行政监管、司法监管、行业监管、社会监管等多

种形式。由于缺乏公众与政府之间的互通平台，社会监管形同虚设；

基础设施和公共服务行业缺乏自律性和组织性，行业监管起不到实质

性作用；司法监管存在滞后性；现阶段，我国PPP监管主要依靠政府

行政监管。

在现有政府监管体系中，以政府行政监管为主。国务院发展改革、

财政、国土、环保、住房城乡建设、交通运输、水利、能源、金融、

安全监管等有关部门按照各自职责，负责相关领域基础设施和公共服

务行业的特许经营规章、政策制定和监督管理工作。

1．政府监管角色定位不清晰，缺乏组织协调性

PPP模式下，项目监管涉及到的政府部门较多，各部门的监管角

色定位不清晰、分工不明确，致使监管职能交叉或监管缺位。例如，

在某市污水处理厂PPP项目中，整个项目运作由市发改委牵头，市住

建局作为项目实施机构，市环保局作为政府出资代表负责出资。在谈

判过程中，住建局与投资人确定股权比例后，环保局与住建局的意见

相左，不愿按约定履行出资义务，致使与投资人要重新进行谈判，影

响PPP项目的总体进展和进度安排。

此外，由于PPP项目全生命周期长、环节复杂、参与主体多，如

果没有市、县政府领导进行统一协调，成立项目协调小组，相关行政

部门和行业主管可能不愿意过多参与到PPP项目中来。某县财政部门

牵头推进PPP项目，并组织行业主管部门一起参与项目物有所值和财

政承受能力评审工作，由于行业主管部门对PPP不了解，在评审中未

尽其职，事后需要向市政府上报PPP项目实施方案时，行业主管表示

对项目中的方案不认可，不愿意承担相关责任。由此看来，建立PPP

项目协调小组对推进PPP项目顺利进行尤为重要，一般由市长（县长）

和行业主管部门分别任组长和副组长，组织协调其他相关部门对项目

进行监督管理。

2．监管工作流于形式，政府部门缺乏项目监管意识

我国PPP发展处于初级阶段，PPP项目监管工作相对落后。现阶

段大多数的PPP项目尚处于前期准备阶段，政府将监管的重点大多放

在项目筛选、识别和社会资本准入方面，对项目后期建设和运营缺乏

有效监管。发改财政等相关行政部门为加快PPP工作有效推进，发布

多项指导意见和管理办法，而各地