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对准金融机构监管的再思考

近年来，小二企业、信贷担保公司、融资租赁公司（除金融租赁公司外）、pe和vc等主

权基金、创业板基金、典行、阳光私营部门、清算基金等机构蓬勃发展。这些机构的业

务具有金融性质和创新价值。它们在提供金融服务方面发挥着越来越重要的作用，尤其是

在为中小企业提供金融服务方面。推动地方经济发展，促进地方金融发展，枳极发挥积极

作用，在中国金融发展中发挥越来越重要的作用。

这一类机构具有以卜共性：一是金融创新，不同于传统的银行、保险、证券业务，没有金

融牌照，但是从事的业务属于金融业务;二是监管架构特别，不受人民银行、银监会、保

监会、证监会直接监管，而是卜.放到地方政府;三是投资者具有较强的风险识别能力和提

失承担能力，产生系统性风险的可能性较小；四是资金来源为私募而非公募，涉众面相对

较窄，涉及公众利益有限;五是对民营资本的进入持开放态度。综合多次调研和国内外资

料的整理，本文对以上各种机构称之为“准金融机构”，它是与地方经济发展有密切关系,

未纳入国家金融监管部门监管范围的，不具备金融监管部门发放的“金融许可证”，但从

事金融业务金（融服务）的机构。

一、准金融机构的监管职责

目前我国尚未对准金融机构形成成熟的监管框架，对准金融机构的监管是我国金融监管中

的新问题。本文将准金融机构的监管职责归纳为由国家监管部门和地方政府共同行使，可

以分为制定金融监管规则和执行金融监管规则两个方面，监管规则制定权由国家金融监管

部门行使，金融监管执行权由地方政府履行。但是从更为具体的层面来看，这种监管框架

并不完全统一和成熟，具体表现为：

一（）风险难以控制

对于准金融机构，从政府角度面临两种任务，既要推动其发展，又要防范其潜在的金融风

险。目前地方政府在监管中的导向是更为强调积极促进这些准金融机构发展，而对金融风

险的防范和控制关注不够。对准金融机构的监管带有明显的地方化色彩，随意性较大，监

管不到位的情况非常普遍。

准金融机构与传统金融机构相比，虽然一般不会产生系统性风险，风险相对较小，是不

管是小额贷款公司还是融资担保公司，如果监管不力，均可能产生涉众金融风险，而时于

PE,由于资金数额巨大，潜在风险亦不可忽视，随着其规模的急速膨胀，也存在非法发行、

非法募集资金等违规违法行为和隐患。随着准金融机构的发展加速，在实体经济或者金融

市场出现大幅波动时，对金融稳定将形成新的压力。

准金融机构的风险内控制度对风险预防和控制具有重要意义。是由于准金融机构的目标

客户资信信息具有离散度高、透明度低、规范性差等特点，其信用风险相对较大。准金融

机构尚未具备足够的风险评估技术，存在较为严重的信息不对称情况。特别是目前准金融

机构无法共享征信资源。

二（）税收优惠政策

以小额贷款公司为例，一是根据规定，小额贷款公司的贷款利率最高可以为人民银行的同

期贷款基准利率的4倍，给小额贷款公司•定的风险补偿手段，是同时又对小额贷款公

司按照•般工商企业征收5.6%的营业税及附加、25%的所得税以及0.05%的合同印花税，

在开业的前期也无任何的减免和优惠。这对于单器资本金运作获利的小额贷款公司而言负

担较重，对冲了小额贷款公司的盈利能力，小贷公司将趋向于选择高利率贷款，根本上不

利于借款人。

二是依据银监会发布的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，小额贷款公司改制

为村镇银行必须有银行业金融机构作为主发起人，发起人持有的股份不低于20%,这就意

味着小额贷款公司若要升格为村镇银行，就必须将控股权转让给体制内的金融机构，这显

然与鼓励发展小额贷款公司的初衷有所背离。

此外，小额贷款公司风险拨备税前列支尚无明确规定，列支比例各不二向商业银行融

资时，基本上是按照贷款利率执行，融资成本较高。

二、传统政府机构职能的发挥制约了金融专业监管的发展

准金融机构监管体制的一个基本特征是方政府在监管中扮演了重要角色。国家金融监管

部门将对准金融机构的监管执行权下放方政府，从而加大了方政府在金融领域的话语

权。但是这种履行监管职能的要求对方政府带来了不小的挑战。

首先，金融监管职责对人员监管能力要求更高。目前,“一行三会”的人员配置强调专业

性，对人员的专业素养要求较高