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我国现行“校长负责制”的缺陷与对策分析

摘要：在人们批判目前中小学校长权力过大时，校长们却觉得自己又处处受限。形成这

一矛盾的原因是：校内权力分配不当，权力结构失衡；而同时学校发展仍处于外控状态

所致。化解这一矛盾应改变现行校长遴选制度，理清教育主管部门与学校的关系，完善

校内权力分配结构。关键词：校长负责制；缺陷；对策校长负责制是目前我国中小

学实行的校内领导体制。这一领导体制的确立是在经历多次变更和反复之后，才逐渐得以

确立的。1952年，政务院批准，由中央教育部颁布的《中学暂行规程（草案）》和《小

学暂行规程（草案）》规定：中小学实行“校长负责制，设校长一人，负责领导全校工作”

，校长由政府委派，直接对人民政府负责。但随着国内政治形势的变化，中小学的领导

体制又几经变更。1985年，中共中央在《关于教育体制改革的决定》中再次提出：“有条

件的学校，逐步实行校长负责制”，指出了在中小学逐步实行校长负责制的改革方向，并

给定了校长负责制的大致框架。随后，国家的一系列文件和法规都对校长负责制作了肯定

。一直到现在校长负责制走过了多年的历程，为中国教育的发展做出了贡献，但在实际

运行中暴露出的缺陷也为人所诟病。一、校长负责制的缺陷人们对校长负责制的批

判集中的一点就是校长的权力过大，甚至有作者称校长负责制就是“一长制”，是福特主义

，是计划经济的产物。虽然有些批判或许过于激进，但无不反映了我国现行校长负责制

存在的一些缺陷。（一）简单的权力转移，制造出权力“中心”校长负责制在当初之所

以重新成为许多学者呼吁的理想的学校领导体制，是与当时国内环境分不开的。“文革”之

后，我国中小学实行的校内领导体制为党支部领导下的校长分工合作制。这一体制反映了

我国长期以来在学校重视政治教育的传统，但同时也给学校的管理带来了很大的混乱。其

中最关键的一点就是校长和党支部书记之间权力和责任范围不明，往往出现党政不分、以

党代政或领导与责任割裂的现象，既违背了管理常理，也不利于学校事务的管理，阻碍了

学校的发展。因此，对这一体制进行改革是非常必要的，但是具体怎样改革，为什么偏偏

引入“校长负责制”而非其他领导体制，与中国当时的政治背景无不相关。十一届三中全会

以后，党的中心工作由阶级斗争转向以经济建设为主，在行政领域呼吁由专业人士管理专

业工作，从而诞生了行政管理工作的“首长负责制”。这一转向体现在教育领域，就要求学

校的工作也应以教学为中心，由专业人士来管理学校，也就是由校长而非党委书记对学

校进行领导，从而“校长负责制”成为当时最为方便的选择。这在当时来说是具有开创意义

的，而且在学校开初的转型时期也需要一个中心人物来对学校进行领导，事实证明这确实

推动了中国学校教育的发展。但当初实行“校长负责制”的主要着眼点是完成党政之间权力

的转移，把权力由党政两点收并为校长一人领导，这种简单的权力转移和合并，就为校长

的一人“专权”留下了隐患。（二）法律建制不全，内控无力遗憾的是，在完成党支

部书记与校长权力的转移后，一直没有致力于学校内部民主机制的建立，使校长的权力难

以得到有效的制约，从而为校长的专权，甚至腐败，提供了条件。在提出校长负责制的时

候许多学者也提出过校长负责制并不是校长个人说了算，而是包括“上级机关领导，校内

决策指挥，党委保证监督，教工民主管理”四个互相联系、不可分割的完整体制。但在具

体的法律法规中，对监督和民主管理这两方面都只有宏观的概念意义，却并没有具体的操

作指导。如，1985年，中共中央在《关于教育体制改革的决定》中指出：“学校逐步实行

校长负责制，有条件的学校要设立校长主持的，人数不多的，有威信的校务委员会，作为

审议机构，要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督

。”作为最初的“校长负责制”产生的依据，虽然也提出了设立校务委员会作为审议机构，但

对其设立却没有明确的规定。如“有条件的学校”条件是什么？“人数不多”应包括哪些人？“

审议机构”有哪些权限？“校长主持”会不会使审议机构为校长所操纵，主持的含义是什么？

等等。在民主管理上“建立健全教职工大会”，但对其权利也没有做出说明，而在民主管理

中，除了教师外，家长、社区等因素并没有提及。这些问题在随后的各类法律法规中也

没有得到解决。如，1991年，国家教委颁发的《全国中小学