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智能化穿透式监管的核心特点与实施途径

一、背景和发展

“穿透式监管”一词起源于2016年10月《互联网金融风险专项治理工作实施方案》，最早的穿透式监管实施在金融领域。出台的背景是自20世纪90年代以来，金融领域的革新步伐显著加快，新的金融产品往往采用多层嵌套和复杂设计，让传统监管手段难以触及，从而加剧了系统性金融风险。为了应对这一挑战，穿透式监管应运而生。其核心理念在于，超越金融产品的外在表现，遵循“实质重于形式”的原则，深入分析和识别金融业务和行为的本质，据此确定监管主体和适用规则，并对金融机构实施全面的流程监管。

同样国企监管也面临着如同金融领域中一样的问题。传统监管模式在风险覆盖、响应效率等方面面临严峻挑战。信息不对称、监管滞后等问题频现，多层股权架构下的“监管盲区”成为国有资产流失的潜在风险点。自从2024年9月国资委署名文章《推动国资国企改革展现新气象取得新突破》中明确体现了加快国资国企在线监督系统建设和实用化水平提升以及探索推进穿透式监管扥要求，到2024年11月张国清副总理指出强化覆盖全级次资企业的穿透式监管，再到2024年12月国务院国资委中央企业负责人会议指出要建立以穿透式监管为重要手段完善监管体系，再到2025年1月6日国务院国资委主任张玉卓到深圳调研中央企业改革创新发展情况，强调要切实加强全级次穿透式监管，通过对于中央企业的调研进一步印证了穿透式监管的可行性，2025年3月由国务院国资委《关于做好中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》首次将“穿透式监管”作为央企内控体系建设的核心主线，并提出以智能化转型为抓手，推动风险管理从被动防御向主动经营转变。

二、智能化穿透式监管的定义

以穿透式监管为主线，以智能化转型为抓手，进一步完善企业内控体系，推动管控实现自上而下全级次、全链条、全过程、全要素穿透，打破信息孤岛，消除监管盲区。

从目的角度来看，智能化穿透式监管旨在打破企业内部的信息壁垒，深入企业经营的关键环节，全面、准确、及时地掌握企业的真实运营情况，包括资金流向、投资决策、关联交易、股权结构等关键信息，确保企业各项活动合法合规、风险可控，实现对企业的全方位、深度监管。

从监管手段来看，智能化穿透式监管主要借助大数据、人工智能、区块链等现代信息技术手段，对企业的海量数据进行收集、整合、分析和监控。通过构建智能化的监管系统和模型，实现对企业经营活动的实时监测、风险预警和精准监管，提高监管的效率和效果。

从监管范围上，智能化穿透式监管涵盖了企业从投资决策、资金筹集与运用、采购管理到日常运营等全流程、各环节，以及企业的各级子公司、分支机构等全级次，消除监管盲区，做到监管的无死角、全覆盖。

从监管实质来看，智能化穿透式强调“实质重于形式”，不仅关注企业的表面行为和形式，更注重挖掘企业行为背后的实质风险和真实动机，根据企业的实际经营状况和风险特征，实施针对性、差异化的监管措施，有效防范和化解企业风险。

三、“穿透式监管”和传统的“填报监管”之间的比较

“穿透式监管”模式，与传统的“填报式监管”相比，有四大价值创新：

（一）更加联动。穿透式监管实现了从监管侧到业务侧的监督管理一体化联动，从国资委到平台公司到业务单元的多级次组织联动，从监管数据到汇总数据到业务数据的数据联动，从事后信息上报到事中业务监督到事前风险预警的闭环联动，穿透式监管的多维联动监管，大大提升了监管效率和效果。

（二）更加智能。更加强调事前事中事后全过程的风险预警和提示，运用科技手段和智能工具，延伸监督触角和强化数据的关联分析，充分利用智能数据分析模型，智能化的监管，提升监管效率。

（三）更加精准。根据监管企业的属性、行业和业务设计差异化的监督框架，紧密结合被监管企业的经营主线，提供符合其行业特征，符合其商业逻辑的监管，进行差异化监管，能够做到更加精准，更加有效的监管。

（四）更加持续。嵌入经营过程，基于过程控制和数据分析发现问题，及时反馈和持续整改，不再是单纯进行项目式的监督，而是深入企业全业务流程，持续动态的进行企业监管，能够实现企业风险实时掌握，及时预警并进行指导。

四、智能化穿透式监管的核心特点

（一）数据穿透。利用大数据、云计算等技术，实时采集企业财务、投资、运营等数据，依托AI分析、数据建模、提供精准决策依据，打破“信息孤岛”，实现国资监管部门对下属企业业务和资金的动态监控。

（二）流程穿透。从决策到执行全程可追溯，确保“三重一大”事项的合规性，防止违规操作或权力滥用。例如，国企重大投资需逐级报备，监管部门可穿透至项目底层资产。

（三）权责穿透。明确各级企业及管理人员的责任，避免因层级复杂导致责任模糊。监管可直达子公司、孙公司，防范“影子股东”“控股不控权”“虚假代持”等风险。

（四）风险穿透。重点监控债务、投资、融资性贸易、金融