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地方治理研究2024年第3期政府治理

田依带.开发区管理委员会的权力配置逻辑：基于功能主义的分析[J].地方治理研究，2024（3）：

2-13.

开发区管理委员会的权力配置逻辑

基于功能主义的分析

田依蒂

（西北政法大学行政法学院，陕西710122)

西安

摘要：开发区作为培养经济增长点的载体，对促进我国国民经济发展具有重要作用。但是，

由于开发区管理委员会的法律地位不明，出现运行机制不畅通、合法性控制方式不足、人员结构

复杂等问题，其合法性困境是规范主义无力解释能动型行政的结果，同时是改革开放赋予开发区

“先行先试权”对法秩序稳定性的突破。目前，对开发区管理委员会身份的合法性要求难以通过

预设型的规范主义路径完成，可以通过秉承实践理性、演进主义的功能主义方法对其施以有效控

制，从而完成对其权力配置的合法性解释。

关键词：开发区管理委员会；法律地位；权力配置；合法性解释；功能主义

中图分类号：D035.5;D630.1文献标志码：A

一、问题的提出

改革开放之初，中央政府设立开发区的目的是吸引外资和鼓励地方创新性地发展经济，并引

人先进的管理制度，其承担着推动市场经济改革和开展局部性行政体制试验的双重使命。依据

批准主体的行政层级不同，开发区分为国家级、省级、市级和县区级。由于省级以下的开发区质

量差异较大、可比性较低，国家级开发区因审批级别高而在规划建设、经济管理和政策支持等方

面享有相对独立的权限，其体制机制更符合现阶段我国经济提质增效的要求,其管理体制和运

行机制也更具有示范意义，因此，本研究以经由国务院批准设立的国家级开发区为主要研究对

象。开发区通常采取政府治理模式，即由地方政府主导设立开发区管理委员会（以下简称“开发

区管委会”)作为管理机构，开发区管委会由此成为改革开放进程中具有中国特色的、非常规的行

政组织形态。

国家级开发区管委会本质上是改革和法治的关系、中央与地方的关系在组织制度创新层面

收稿日期：2024-05-05

作者简介：田依蒂（1993一），女，陕西西安人，毕业于中国政法大学，宪法学与行政法学博士，西北

政法大学行政法学院讲师，主要从事行政法学与地方法治研究。

开发区管理委员会的权力配置逻辑：基于功能主义的分析

的一个微观样本，其机构、职能、权限、程序、责任等的法定化是深人贯彻党和国家机构改革的重

要要求，然而，开发区管委会身份的合法性难题已经成为制约开发区长效发展的关键问题。自

1984年开始设立首批国家级开发区以来，其作为一种新的行政管理模式，迄今尚未形成关于开

发区管委会的职权、机构设置和法律责任的统一规范。既有研究发现，由于法律依据的缺失，管

委会缺乏明确的法律定位，导致普遍存在职能和责任不统一[2]、地方政府根据不同情势对管委会

进行任意的授权或者收权致使管委会权力得失不稳定[3]等情况，造成行政行为效力不明[4]等问

题。开发区最初发展仅以生产功能为导向、以产业集聚为目标，导致其生活功能发展严重滞后

城市与产业区的严重分离致使其发展后劲不足，再加上土地、融资、人才等瓶颈制约，开发区内部

多元功能需求与单一生产性布局之间的矛盾越发凸显。为此，开发区普遍开始转型升级，迈向产

城融合的发展模式，管委会作为开发区管理机构则承担起优化社会服务和管理的职责，这进一步

加剧了开发区与行政区管理重合的问题。在同一区域内，开发区管委会履行经济管理职能与属

地政府履行社会管理职能的“双轨制”运行使“体制摩擦”成为常态。为此，相关研究开始转向如

何给予管委会法律地位以合理解释，用以厘清管委会与属地政府之间的权责关系。有学者谋求

突破传统行政主体的分类，将开发区管理机构定位为公务法人[5]或者法定机构[6],有学者则是将

管委会纳入科层制控制体系中以完成合法性建构[7]。开发区城市功能的提升已经成为转型升级

的应有之义，管委会管理职能的扩张趋势与法定机构的法定授权范围或公务法人的独立运行空

间无法实时匹配，导致转型过程中总是面临新的解释难题。鉴于此，本研究秉承功能主义解释理

念，通过对开发区管委会功能的分