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论我国的行政裁量基准制度

一、引言

行政裁量权作为行政权的重要组成部分，广泛存在于行政管理的各个领域。在现代社会，由于社会事务的复杂性和多样性，法律不可能对行政行为的所有方面都作出详尽无遗的规定，因而赋予行政机关一定的裁量权成为必然选择。然而，行政裁量权若缺乏有效的规范和制约，极有可能被滥用，从而侵犯行政相对人的合法权益，破坏法治秩序。行政裁量基准制度正是在这样的背景下应运而生，它通过对行政裁量权的细化和量化，为行政机关行使裁量权提供具体的尺度和标准，旨在确保行政裁量权在法治轨道内运行，实现行政的公正性和合理性。深入研究我国的行政裁量基准制度，对于推进依法行政、建设法治政府具有重要的理论与现实意义。

二、行政裁量基准制度的基本概念

（一）行政裁量权的内涵

行政裁量权是指行政机关在法律、法规规定的原则和范围内，根据具体情况和自身判断，自主决定行政行为的方式、范围、种类、幅度等的权力。这种权力赋予了行政机关在面对复杂多变的社会事务时，能够灵活作出决策，以更好地实现行政管理目标。例如，在行政处罚领域，法律可能规定对某类违法行为可处以一定幅度的罚款，行政机关可根据违法行为的情节轻重、危害后果等因素，在法定幅度内确定具体的罚款数额，这就是行政裁量权的体现。行政裁量权贯穿于行政许可、行政征收、行政强制等各类行政行为之中，是行政机关履行职能的重要手段。

（二）行政裁量基准的界定

行政裁量基准是行政机关结合本地区本部门行政管理实际，按照裁量涉及的不同事实和情节，对法律、法规、规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容进行细化量化，以特定形式向社会公布并施行的具体执法尺度和标准。其核心在于将抽象的法律规定转化为具体可操作的细则，为行政机关行使裁量权提供更为明确的指引。以浙江省金华市公安局2004年率先推出的《关于推行行政处罚自由裁量基准制度的意见》为例，该意见针对行政处罚裁量权空间过大、易出现畸轻畸重和类案不同罚等问题，对公安机关实施行政处罚行为进行规范，通过细化裁量标准，减少了执法干扰，取得了良好效果。此后，各地纷纷效仿，行政裁量基准在全国范围内逐步推广。

三、我国行政裁量基准制度的发展历程与现状

（一）发展历程

我国行政裁量基准制度的发展呈现出从地方探索到全国推进的过程。早期，一些地方政府和部门为解决执法实践中行政裁量权行使不规范的问题，开始自发进行行政裁量基准的制定和实施。2004年浙江省金华市公安局的实践开启了地方探索的先河，此后，越来越多的地方行政机关意识到行政裁量基准制度的重要性，积极投身于制度建设。随着实践经验的不断积累，部分地区开始以地方立法的形式对行政裁量基准进行规范。2015年4月，浙江省人民政府以规章形式出台《浙江省行政处罚裁量基准办法》，对行政处罚裁量基准的概念内涵、制定机关、制定技术、制定程序及适用规则、效力等作出详细规定，为地方行政裁量基准制度的完善提供了范例。在地方探索取得一定成果的基础上，国家层面逐步重视并推动行政裁量基准制度的统一建设。党的十八届三中全会提出“完善行政执法程序，规范执法自由裁量权”，此后，党的十八届四中全会、十九届四中全会以及《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》等重要文件均对建立健全行政裁量权基准制度提出明确要求。2022年，国务院办公厅印发《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，这是第一部从国家层面统一规范行政裁量权基准制定的纲领性文件，标志着我国行政裁量权基准的法治化建设进入新阶段。

（二）现状分析

目前，我国行政裁量基准制度在全国范围内已普遍建立，涵盖了行政处罚、行政许可、行政征收征用、行政确认、行政给付、行政强制、行政检查等多个行政行为领域。在行政处罚方面，各地各部门基本都制定了相应的裁量基准，对违法行为的种类、情节、处罚幅度等进行了细化量化，明确了不予处罚、免予处罚、从轻处罚、从重处罚的具体情形，有效减少了处罚的随意性。在行政许可领域，行政机关通过制定裁量基准，对许可条件、程序、办理时限等进行细化，提高了行政许可的透明度和效率，避免了无故拖延和不合理限制。然而，我国行政裁量基准制度在发展过程中仍存在一些问题。一是行政裁量权基准制定主体不明确，不同层级和部门之间在制定基准时存在职责交叉和权限不清的情况，导致部分基准之间相互冲突或重复。二是制定程序不规范，一些行政机关在制定基准时，缺乏充分的调研论证和公众参与，使得基准的科学性和合理性受到质疑。三是裁量幅度不合理，部分基准在对裁量幅度进行划分时，未能充分考虑实际情况，导致处罚过轻或过重，难以实现过罚相当。此外，行政裁量基准的实施和监督机制也有待进一步完善，存在部分行政机关不严格执行基准，以及对基准执行情况监督不到位的现象。

四、行政裁