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我国国有投资控股公司控制权行使的法律困境与出路探究

一、引言

1.1研究背景与意义

在我国经济体系中，国有投资控股公司占据着关键地位，是国有资产管理体制改革和国企改革进程中的重要市场主体。自党的十六大以来，我国国有资产管理体制改革不断深化，“国资委-国有控股公司-国有企业”的三层国有资产管理模式逐步构建并完善。国有投资控股公司作为连接国资委与国有企业的桥梁，在国有资产运营中扮演着举足轻重的角色，对推动国有经济布局优化和结构调整、实现国有资本保值增值发挥着关键作用。

从宏观层面看，国有投资控股公司是国家进行宏观经济调控的重要微观主体，通过资本经营贯彻国有经济战略性调整任务，引导社会资本投向，保障国家经济安全和稳定发展。在能源、交通、通信等关键领域和基础性行业，国有投资控股公司的投资布局确保了国家经济的正常运转。在产业引领方面，凭借雄厚的资金和技术实力，承担重大科研项目和技术创新，推动产业升级和技术进步，如在战略性新兴产业的投资，助力我国在新能源、高端装备制造等领域取得显著发展。在资源配置上，一定程度实现资源优化配置，避免市场失灵带来的资源浪费，在公共服务领域保障公共利益的实现。在国际竞争中，代表国家参与全球竞争，提升国家的经济影响力和竞争力，如国有企业在“一带一路”建设中的积极参与。

从企业治理角度分析，国有投资控股公司通过持有其他公司的股份来实现对其控制，在企业战略决策、经营方向和资源配置等方面发挥主导作用。相较于一般企业，国有投资控股公司具备更为规范和严格的治理机制，国家作为控股股东要求企业遵循严谨的决策程序，加强内部监督和风险控制，保障国有资产的安全和有效运营，提升企业决策质量，减少决策的盲目性和风险性。在资源获取方面，由于国家的支持和背书，在获取资金、政策优惠以及重要的行业资源时具有优势，有助于企业发展壮大。

然而，随着国有投资控股公司的发展，其控制权行使过程中暴露出一系列法律问题。在股权结构上，国有股“一股独大”现象较为突出，国有股不能或难以流通，且分布行业广泛，这不仅影响公司治理效率，也与市场经济条件下国家的功能定位存在一定偏差。在公司内部治理结构方面，存在“六会”并存、国家内部治理“超强控制”和产权管理“超弱控制”、内部人控制问题突出以及独立董事制度不完善等问题。在公司外部治理结构上，缺乏有效的公司控制权接管制约机制。这些问题的存在，不仅影响国有投资控股公司自身的运营效率和可持续发展，也对国有资产的保值增值构成潜在威胁，进而影响我国经济的稳定和健康发展。

在此背景下，研究国有投资控股公司控制权行使的法律问题具有重要的理论和现实意义。从理论层面而言，有助于丰富和完善公司控制权理论，特别是针对国有投资控股公司这一特殊主体的控制权理论研究，为法学、经济学等多学科交叉研究提供新的视角和思路。从实践角度出发，对解决国有投资控股公司实际运营中面临的控制权法律问题提供理论支持和实践指导，有利于完善国有投资控股公司的治理结构，规范控制权行使，保障国有资产安全，提高国有资本运营效率，促进国有企业改革的深入推进，助力我国经济高质量发展。同时，加强对国有投资控股公司控制权行使的法律规制，也是我国法治建设的重要组成部分，有利于维护市场秩序，促进公平竞争，推动社会主义市场经济法治体系的完善。

1.2国内外研究现状

国外对公司控制权的研究起步较早，形成了较为成熟的理论体系。Berle和Means在1932年发表的《现代公司与私有财产》中，首次提出公司所有权与控制权分离的观点，指出随着公司规模的扩大和股权的分散，控制权逐渐从股东转移到管理者手中，这一理论为后续研究奠定了基础。Jensen和Meckling于1976年提出委托代理理论，深入分析了股东与管理者之间的利益冲突以及由此产生的代理成本问题，认为通过合理的制度安排可以降低代理成本，提高公司治理效率。Hart等学者从剩余控制权的角度进行研究，认为剩余控制权是在契约未明确规定的情况下对资产的决策权，对公司的决策和运营具有重要影响。在国有投资控股公司方面，以新加坡淡马锡控股公司为研究对象的文献较多，学者们分析其成功的管理经验，如有效的董事会制度、市场化的运营机制等，为其他国家国有投资控股公司的发展提供借鉴。

国内学者对公司控制权的研究在借鉴国外理论的基础上，结合我国国情进行了深入探讨。在国有投资控股公司控制权方面，刘纪鹏指出我国国有投资控股公司存在国有股“一股独大”、内部人控制等问题，影响公司治理效率，应通过股权多元化等方式加以改善。李维安提出要完善国有企业董事会治理，强化董事会的监督职能，以规范国有投资控股公司控制权的行使。肖俊认为我国国有公司在股权结构、内部治理结构和外部治理结构上存在诸多问题，如国有股不能或难以流通、