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我国政策性银行法律监管体系的构建与完善：理论、现状与路径探索

一、引言

1.1研究背景与意义

政策性银行作为我国金融体系的重要组成部分，自1994年国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三大政策性银行设立以来，在贯彻国家金融政策、促进宏观经济调控和积极干预等方面发挥了巨大作用，成为社会主义金融体系不可或缺的力量。在基础设施建设领域，国家开发银行提供大量长期、低成本资金，支持了如三峡工程、南水北调等重大项目，推动了我国基础设施的完善，为经济的持续增长奠定了坚实基础，对区域经济协调发展贡献突出。在促进对外贸易方面，中国进出口银行通过提供出口信贷、对外担保等金融服务，助力我国企业拓展海外市场，增强了我国产品在国际市场的竞争力，推动了我国外向型经济的发展。在保障国家粮食安全和支持农村经济发展上，中国农业发展银行发挥着关键作用，为农产品收购、农村基础设施建设等提供资金支持，稳定了粮食市场，促进了农村经济的繁荣。

然而，随着我国经济的快速发展和金融体制改革的不断深入，政策性银行面临着诸多挑战，其中法律监管问题尤为突出。相对于中央银行和商业银行，政策性银行的立法和司法实践严重滞后于经济发展，目前我国政策性银行法律制度基本上处于空白状态。这导致理论界对政策性银行的一些基本问题难以达成统一认识，在实践中，政策性银行的运营也缺乏明确的法律依据和规范。例如，在业务范围界定上，由于缺乏法律明确规定，政策性银行与商业银行之间有时会出现业务交叉和竞争，影响了金融市场的公平竞争秩序；在监管方面，由于缺乏专门的法律监管框架，存在监管主体不明确、监管标准不一致等问题，难以有效防范政策性银行的经营风险。

完善政策性银行法律监管具有重要的现实意义。从金融体系完善角度来看，健全的政策性银行法律监管制度是我国金融法律体系完整的重要一环。明确政策性银行的法律地位、运营规范和监管机制，能够使金融体系各组成部分各司其职、协调发展，增强金融体系的稳定性和抗风险能力。从经济发展角度而言，有效的法律监管能够保障政策性银行更好地发挥其职能，精准地为国家重点领域和关键行业提供金融支持，促进资源的合理配置，推动经济结构调整和转型升级，为我国经济的高质量发展提供有力支撑。

1.2国内外研究综述

国外对于政策性银行法律监管的研究起步较早，形成了较为成熟的理论和实践体系。在立法方面，众多国家都通过专门立法来明确政策性银行的法律地位、运营规则和监管机制。以日本为例，其制定了《日本政策投资银行法》，对日本政策投资银行的宗旨、业务范围、组织架构、监督管理等方面做出了详细规定，确保了政策性银行在法律框架内有效运行，为国家产业政策的实施提供了有力支持。德国的《德国复兴信贷银行法》同样明确了德国复兴信贷银行的职能定位和监管要求，使其在促进德国经济发展和国际合作中发挥着关键作用。

在监管模式上，国外主要存在多元监管和单一监管两种模式。多元监管模式下，通常由多个部门共同对政策性银行进行监管，以实现全面监督和风险防控。例如，美国对政策性银行的监管涉及多个部门，包括财政部、美联储、证券交易委员会等，各部门从不同角度对政策性银行进行监管，形成了相互制约和协作的监管格局。而单一监管模式则是由一个专门机构负责对政策性银行的监管，这种模式具有监管权力集中、监管效率较高的特点。如韩国设立了专门的金融监督委员会对政策性银行进行统一监管，提高了监管的专业性和权威性。

国内学者对政策性银行法律监管的研究主要聚焦于以下几个方面：其一，对政策性银行法律地位的探讨。部分学者认为，政策性银行应是公法人，因其设立目的、宗旨及运营方式具有显著的公共属性，与政府的政策目标紧密相连。也有学者主张，应根据政策性银行的特殊性，在现有的法人分类体系中，为其确立独特的法律地位，以更好地适应其业务发展和监管需求。其二，关于政策性银行监管机制的研究。有学者指出，我国当前对政策性银行的监管存在监管主体不明确、监管标准不统一等问题，建议构建专门的监管机构，明确监管职责，制定统一的监管标准，以提升监管的有效性。还有学者提出，应加强对政策性银行的内部监管，完善公司治理结构，强化内部控制制度，同时结合外部监管，形成全方位的监管体系。其三，在政策性银行立法方面，众多学者呼吁尽快制定专门的政策性银行法，明确其性质、职能、业务范围、监管等关键内容，为政策性银行的发展提供坚实的法律保障。

然而，当前国内外研究仍存在一些不足之处。在国际比较研究中，虽然对不同国家的政策性银行法律监管模式进行了分析，但对于如何结合我国国情，有针对性地借鉴国外经验，研究还不够深入。在国内研究中，对于政策性银行监管的具体制度设计，如风险评估指标体系、监管流程优化等方面，缺乏系统性和可操作性的研究。同时，随着金融科技的快速发展，对政策性银行在数